强制执行是国家司法的重要组成部分，是运用国家强制力将裁判文书等执行依据付诸实现的制度①。强制执行权是国家宪法和法律赋予人民法院的一项重要权力。执行工作是法院审判工作的最后一个环节，判决及其他生效法律文书的结果最终是要通过强制执行来实现的。因此，人民法院的强制执行工作是国家法制建设的一个非常重要的环节，是实现依法治国方略的重要方式之一，是厉行法治的有力保障。基层法院的执行工作则因其面对的人多、案多而显得犹为重要。基层法院的执行工作做得好不好，关系到国家法律保障人民群众最基本权利的能力问题，涉及到党和国家的整体形象。然而由于多方面的原因，执行问题已成为困扰我国法院工作的一大难题，在基层法院就犹为突出。基层法院处在最底层，它所面对的群体是最广大的人民群众。受经济、文化、法制观念、风俗习惯、地理环境的影响与制约，决定了基层人民法院的执行工作也是最艰难、最辛苦的工作。从各地基层人民法院来看，执行队伍人员最多，投入的精力和财力也最大，但受案件管辖的限制和所面对基层最广大群体的复杂性，决定了基层人民法院的执行工作具有一定的特殊性。如离婚、财物返还、损害赔偿、赡养、相邻纠纷、劳动合同纠纷、土地经营权承包纠纷等等最关切群众利益的案件都发生在基层，即便是经过“二审”，也是由基层人民法院来执行。因此，“执行难”依然是束缚基层人民法院建设和发展的一大“顽疾”。笔者长期在基层法院工作，对基层法院的“执行难”深有感触，对造成“执行难”的原因也有所认识，现试通过对“执行难”的原因进行粗略分析，从中寻找破解“执行难”的方式，以求教于各位行家，并希望能对当前最高人民法院提出的清理执行积案工作有所帮助。

造成“执行难”的原因分析

　　“执行难”的问题，是一大已经形成多年的顽疾，这一顽疾令全国法院系统感到压力很大，不得不努力想办法将其解决。执行难的表现可以概括为四难，即被执行人难找、被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动②。而分析这一系列难题形成的原因则是多方面的，其中既有人为的原因，也有法律、政策不足方面的因素。

　　一、造成执行难的人为原因

　　造成执行难的人为原因主要有如下几个方面：

　　1、被执行人无力履行。在执行程序中，被执行人确实无力履行义务，致使生效法律文书无法兑现，问题久拖不决。　

　　2、被执行人对抗执行。在执行程序中，被执行人以各种理由和方式与法院对抗，拒不履行义务。有的暴力抗执，如攻击执行人员，拒绝法院采取查封、扣押等执行措施甚至对其以暴力破坏等；有的消极对抗，如“拖”、“赖”、“躲”、“逃”或事先隐匿、变卖财产、抽逃资金等，致使法院要么找不到被执行人，要么找不到可执行的财产，更有甚者，使法院既找不到人又找不到财。

　　3、法院的执行方式单一及消极执行。以往法院执行案件的方式可以用一句话形容：那就是一案一人，四面出击。这种传统的办案方式最大的问题就出在一个经办人要四面出击上。既要去寻找被执行人、调查被执行人的财产状况还要去请求协助机构协助执行，同时做主持执行和解、采取强制措施等工作。这种执行方式使得经办人疲于奔波却收不到好的效果。同时有些法院对待执行案件态度消极，行为怠慢，坐失良机，甚至有意推诿、拖延，不予执行。

　　4、协助义务人拒不协助执行。在执行程序中，有义务协助法院执行的单位和个人，拒绝与法院合作，对法院的协助执行通知置若罔闻，以各种借口拖延时间，为法院执行设置种种障碍，甚至为被执行人逃避执行提供方便与协助。

　　5、外界干涉执行。法院在开展执行工作的过程中，常因触及到地方政府、利益集团、社会势力的切实利益，而受到巨大阻挠。首先是来自政府的行政压力。一些国家行政机关工作人员滥用权力，采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预、阻碍人民法院依法执行案件；其次是来自地方保护主义干涉。部分地方政府负责人为搞个人政绩，保地方经济繁荣，利用手中职权对法院执行工作施压，对外地法院的委托执行置若罔闻，造成案件难以执行。

二、造成执行难的法律、政策局限性及不足

　　虽然我国有许多解决执行问题的法律、政策，但这些法律、政策仍然存在局限性和不足之处，主要有如下方面：

　　1、我国的强制执行措施存在局限性和不足。

　　根据我国民事诉讼法和最高人民法院的司法解释以及相关法律规定，在执行过程中可能采取的执行措施有以下几种：⑴查询、冻结、划拨被执行人的存款（包括投资权益股权等）；⑵扣留、提取被执行人的收入（包括在其他企业中应得的股息和红利等收益）；⑶查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产（包括股份凭证）；⑷发出搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查；⑸强制迁出房屋或者强制退出土地；⑹对被执行人采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息；⑺对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留；⑻公布拒执行人名单；⑼采取公告悬赏的方式查找被执行人；⑽通过公安部门协助查询被执行人的下落。上述措施中既有查找被执行人下落的执行措施，也有查找被执行人财产的执行措施。通过这些措施对解决人为因素造成的执行难起到了非常大的作用，但这些措施仍存在许多的不足和局限性。

　　首先，在查找被执行人的执行措施方面。上述措施中查找人的不少，似乎很容易找到被执行人，但实际通过这些措施查找到被执行人下落的并不多，原因就在于这些措施或多或少都存在一些不足之处。如，通过公安部门协助查找。在人们心目中一直认为只要有公安部门的协助，就没有查找不到的人，因为那么多在逃犯和犯罪嫌疑人都没能逃过公安部门的法眼。但是，人们有所不知，法院对公安部门发出是协助查找被执行人的通知，并不是向公安部门发出通缉令，而且也只是对当地公安机关发出协助查找的通知，并不是向全国的公安部门发出通知，所以仍不是很容易就找到被执行人。

　　其次，在查找被执行人的财产方面。上述措施中查找财产的也不少，似乎只要被执行人有存款、企业、房产、车辆，都可通过上述措施查找到。但事实上由于这些措施的局限性，在执行过程中通过上述措施查找到被执行人财产的也不多。如法院到金融机构查询被执行人的银行存款情况，不但需要提供被执行人的准确名称或姓名，自然人的身份证号码，还要提供银行帐号才能查询，就算只要提供了被执行人的名称或姓名，自然人的身份证号码也能查询，但是不同类型的金融机构之间却不能通查，况且同类型的金融机构也只能查询本地区的情况，可很多被执行人为了逃避债务，往往不在本地区存款，即使是将一个地区的各大商业银行全都查询一遍也查不到被执行人的存款。且在实际生活中，有很多被执行人为了达到逃避债务的目的将其所有的财产落在配偶、子女、他人名下，要想查找他人名下但实际归被执行人所有的财产就更是难上加难了。

　　第三，在求助于协助执行人方面。由于执行工作进行中经常需要其他国家机关、有关单位和个人的配合与协助，这种配合与协助是执行工作顺利进行的前提和保障。目前，法院的强制执行工作受其他国家机关的制约很严重，除了部门保护主义因素外，法律规定不明确和不具体是重要的原因③。新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》虽然规定了相关部门的协助义务及不协助的处罚，但这只是对不协助执行的单位和个人的一种处罚措施，并没有解决如何协助执行的问题，而各单位和部门还是根据其内部规定的程序来操作，并以此来搪塞和推拖协助法院的执行。

2、法律对执行结案方式的规定过于呆板。

　　从现有法律规定来看，执行结案的方式主要有当事人主动履行、强制执行、和解以及终结执行四种。这些结案方式中，和解本来是一种好的结案方式，因为许多申请人，在执行过程中发现被执行的履行能力确实有限或生活条件困难时，愿意放弃部分权利，与被执行人和解。但由于我国《民事诉讼法》规定：当事人不履行和解协议的，要恢复对原生效判决的执行④。说明我国法律对和解这一结案方式要求非常苛刻，需以全部履行为前提。在双方当事人有意和解，而需分期付款时，案件仍不能执结。这种呆板的结案方式，造成不少案件“和而未结”，由此产生久拖未结的“执行难”。

3、缺少对长期无履行能力的债务人的救济措施。

　　我国民事诉讼法仅规定了被执行人因生活困难无力偿还借款，无收入来源又丧失劳动能力的可以终结执行⑤。而对于并不同时具备“生活困难、无收入来源、丧失劳动能力”这三个条件的人却没有救济措施，使得许多案件因被执行人一时确无履行能力而久拖未结，造成“执行难”。

基层法院破解“执行难”的方式探讨

　　要破解“执行难”，首先要澄清什么是“执行难”，这是探讨破解“执行难”方式之前提。究竟什么是“执行难”，不能笼统地认为生效法律文书执行不了就叫“执行难”，而只有在有条件执行而法院没能执行的情况才构成“执行难”⑥。法律和法院是无法也不应当为当事人承担民事活动的市场风险的。所以社会公众应将那些确无履行能力导致执行不能的案件剔除在“执行难”之外，以缓解法院的执行压力。对于有条件执行而法院没能执行的“执行难”，笔者认为应采取以下方式予以破解。

一、针对人为原因引起的执行难问题，应采取以下方式

　　1、彻底打破传统的案件执行方式。

　　笔者认为首先必须打破传统执行方式，依靠创新才能破解“执行难”问题。要将执行工作作为一项整体工作进行处理，改变过去一人一案的执行方式，协调抓好执行工作中的几件事，即寻找被执行人，查找被执行财产，采取强制措施，主持和解，完成结案等。执行人员要互相配合，信息共享，以此来攻克执行难。

　　2、加强执行队伍建设，提高执行人员素质。

　　“做好执行工作的关键和根本在于有一支政治坚定、业务精通、作风优良的执行法官队伍。⑦”法院执行是一项政策性很强、繁重而又细致的工作，对执行人员的政治素质和业务水平要求很高。但是，从总体上看，目前我国执行人员数量不够，素质不高，难以适应执行实践的需要。所以真正要解决“执行难”，就应当从法律上提高执行人员的地位，从组织上加强对执行工作的领导，从思想上真正重视执行队伍建设，从物质上改良执行装备，吸引和选调一批政治素质好、责任心强、业务精通、作风过硬、公正廉洁的人员从事执行工作，充分调动和发挥他们的积极性和创造性，不断加强其政治教育和业务学习，建设一支高素质、正规化、专业化的执行队伍。有了能干事的人，也就找到了破解“执行难”的利剑。

　　3、尽早提示诉讼与执行风险，“立、审、执”环环关注执行。

　 “执行难”中有一个不容忽视的问题就是当事人不知诉讼风险，对于自己赢了的官司，一味要求法院兑现，由此造成部分“执行难”问题。为此，应当尽早提示诉讼与执行风险，在立案、审理与执行各个环节，环环关注执行工作，以缓解执行压力。即在立案时向当事人送达《诉讼风险告知书》让当事人明白赢了官司不一定拿得到钱。在审理中要充分考虑执行问题，提高审判环节的自动履行率，减少进入强制执行程序的案件数量，并尽量为执行工作创造条件。

　　4、争取党委领导重视，建立执行工作大格局。

　　基层法院执行工作的特点是案件类型多、涉及面广，当事人难找，工作量大，申请人和被执行人之间存在着两种截然不同的心理态度。“执行难”困惑着社会主义法制权威的树立。正是因为如此，中共中央为加强和改善人民法院的执行工作曾于1999年下发了“11号文件”，中共中央政法委员会也于2005年12月下发了“切实解决人民法院执行难问题的通知”，这一系列文件的出台，犹如给基层人民法院的执行工作打了一剂“强心针”，为人民法院的执行工作提供了强有力的组织保证。法院应借着这股东风争取各级党委的重视，建立党委领导，人大监督，政府、政协支持，法院主办，多个相关部门参与的执行工作大格局。这样，查找被执行的人和财及协助执行不力的诸多“执行难”就会迎刃而解。

　　5、穷尽执行措施，对暴力抗执的人依法追究刑事责任。

　　针对有能力履行而拒不履行，特别是暴力抗拒执行的，应严格按照《刑法》的有关规定追究其刑事责任，彻底打击违法行为。只有严厉打击了违法行为，保护了人们的合法权益，才能得到社会的理解与支持，而社会的理解与支持也是破解“执行难”不可或缺的力量。

　 6、推行阳光执行，多与申请人沟通，取得申请人的理解。

　 在执行过程中，推行阳光执行，公开所有执行过程，多与申请人沟通，让申请人明了法院对其所申请的案件的执行经过，了解被执行人的情况，从内心认同被执行人生活困难或确无履行能力的事实，进而与被执行人和解或放弃部份权利，由此达到解决“执行难”的目的。

二、针对政策、法律原因引起的执行难应采取以下方式解决

　　（一）、利用全国执行网络系统，完善和创新执行措施破解执行难。

　　 执行威慑网络是最高人民法院研究编制的一套网络程序，其目的就是通过网络对被执行人起到威慑作用，以解决执行难的问题。 改革现有执行措施，建立和完善新的执行制度是当前法院执行所面临的一个现实而又艰巨的课题。笔者认为，根据我国现代社会经济和科技信息网络的发展状况，应当充分利用执行网络建立以下执行制度。

　　1、建立被执行人限制出行和通缉制度。对于那些东躲西藏的被执行人，由执行法院通过执行网络向最高法院申请限制其出行通告，最高法院据此向全国各地机场、车站发出限制被执行人出行的通知，一旦发现被执行人即予以暂扣并通知执行法院处理。对那些长期潜伏的被执行人，可由最高法院根据执行法院的申请，向全国法院发出查找被执行人的通缉令，由各地法院通知当地公安部门协助查找，达到快速寻找被执行人而解决“执行难”的目的。

　　2、建立金融等机构全国统查制度。对于那些被执行人在居住地以外的地区存款、购置房屋和车辆的，通过全国统查的方法查找其财产状况。通过这种查询方式，让被执行人的财产，无处隐藏。

　　3、建立对被执行人近亲属及企业高管人员财产来源审查制度。对那些为逃避债务而转移、隐藏或将自己的财产登记在他人名下的被执行人，笔者认为有必要建立被执行人近亲属及企业高管人员财产来源审查制度。如果被执行人名下无任何财产，但其配偶或直系亲属名下有巨额财产（明显与其收入不符），执行法院可以要求其说明财产的来源，其拒不说明或不能说明的，执行法院可以比照窝藏、包庇罪的规定将其移送侦查机关进行侦查起诉。如果被执行人是企业的，则可要求其法定代表人及配偶、企业的股东、高级管理人员、出纳、会计等人员，在企业正常经营，但其帐户内查询不到存款时就自己名下的巨额财产说明来源。

　　 4、建立限制被执行人高消费制度。为了遏制那些一方面以无钱为由拒不执行生效法律文书，而另一方面又大肆挥霍尽情享受的被执行人的行为，应当建立限制被执行人高消费制度。即对那些拒不履行给付义务的被执行人，执行法院可以通过执行威慑网络系统发出限制被执行人高消费的通告，最高法院在收到该通告后进行审查后，通过执行网络向全国各地法院发出限制被执行人高消费的通知，由各地法院据此通知其所在地各高消费场所或单位协助执行限制被执行人高消费，以此迫使被执行人履行义务，达到解决“执行难”的目的。

　　 5、建立限制被执行人信用制度。俗话说：欠债还钱，天经地义。那此有履行能力而拒不履行的被执行人，他们已经丧失了作人最基本的“诚信”二字，对别人、对社会不讲信用的人，别人和社会也不会或是不应当对他讲信用。因此可对被执行人的信用加以限制，向金融机构等部门发出协助执行通知，限制被执行人从事与信用有关的事宜。让被执行人感受不讲信用的不良后果，以促使其依诚信履行义务，以达到解决“执行难”的目的。

　　 6、建立限制被执行人购置税票和工商年检制度。有些作为被执行人的企业单位为了逃避债务三天两头更换办公或经营地点，让执行员无法查找。针对企业的特殊性，即其经营就必须有营业执照，就必须购置税票，因此，执行法院可以向工商和税务部门发出协助执行通知书，对那些被执行的企业，限制它们进行工商年检，限制向它们出售税票。不能进行工商年检，被执行人就没有经营的资格，不能购置税票，被执行人就不能进行经营交易，以此来强迫被执行人现身，达到解决“执行难”的目的。

（二）、扩大破产案件的适用范围，让确无履行能力的案件彻底结案，体现对无履行能力的被执行人的人文关怀。

　 “现代社会里，实现生效法律文书确认的债权并非强制执行的唯一价值，保护被执行人的合法权益同样成为强制执行法的任务之一。⑧”针对被执行人确无履行能力，特别是可以预见长期无履行能力的执行案件，应当采取扩大破产制度的适用范围的方式，让自然人也进入破产行列，以彻底解决无履行能力的“执行难”问题。“市场经济条件下的破产法首先是债务清偿法”⑨。破产程序属于特殊的强制执行程序，本身具有强制执行功能，且与强制执行程序相比，还有如下优势：（1）、具有强大的吸收功能，能够将债务人的所有债务吸收到一个程序中来处理。减少诉讼及执行案件的数量；（2）、破产程序能够保障所有债权人在债务人的财产中公平受偿；（3、）破产程序有利于积极保护债权；（4）、破产程序意味着在符合法律规定条件的前提下，豁免被执行人确无能力偿还的债务。当然，为防止恶意破产，作为豁免债务的对价，债务人自破产之日起一定时期内应为准限制民事行为能力人，其财产状况应当定期申报，其职业、经营、就业、消费等均应受到严格的约束。只有对破产之后的债务人有严格的约束，才能促使债务人积极履行债务，以避免宣告破产之不幸。我国现仅有企业破产制度，而尚无个人破产制度，为救济确无履行能力的自然人，我国应参考英美国家的规定建立个人破产制度。其理由是：当债务人明显缺乏履行能力时，法律如果不给予其东山再起的机会，而将其长期锁定在强制执行程序中，既不利于债务人的发展，也不利于债权人与社会。因为债务人因长期被债务压制，会逐渐与社会格格不入，最终失去竞争能力和生存能力而成为社会的负担，有的甚至产生严重的仇富心理，造成社会不稳定因素。为解决无履行能力债务人的心理顾虑，我国完全应当建立个人破产制度。这一制度的建立将彻底解决无履行能力而导致的“执行难”问题。

（三）、完善执行结案方式，对执行和解的赋予和解协议的强制执行力。

　　针对那些因执行结案方式呆板而造成的久拖未结的“执行难”现象，应完善执行结案方式。执行过程中当事人自行和解的，不论是否已经全部按照和解协议履行完毕，均应视为生效法律文书已经执结，而不必再恢复执行，使案件不再处于“和而未结”的久拖不结的“执行难”状态。至于那些虽已和解，但后来并未按和解协议履行的情况，可参照执行效力公证债权文书的做法，赋予和解协议强制执行力来解决。一旦当事人不履行和解协议的内容，权利人可以凭和解协议直接向法院申请执行，而这样的申请则只是启动另一案件的执行，而与原生效法律文书的执行无关。这样既缓解了申请人与债务人之间紧张的对立关系，又保护了申请人的债权，同时还减少了法院的执行积案，也就达到了化解“执行难”的目的。

注释：

①李浩主编：《强制执行法》厦门大学出版社2005年版，第1页。

②《探索执行难》 葛行军著，见《法制日报》2007年7月14日。

③《制定民事强制执行法的指导思想和主要内容》黄金龙著，2001年第九期《人民司法》。

④见我国《民事诉讼法》第二百0七条第二款。

⑤见我国《民事诉讼法》第二百三十三条第一款第（五）项。

⑥《执行体制的想象空间》张志铭著，《人民司法》2008年第21期第51页。

⑦辽宁省沈阳市中级人民法院院长丁仁恕语，见《人民司法》2007年第23期第37页。

⑧李浩主编《强制执行法》厦门大学出版社2004年第1版第3页。

⑨覃有土主编《商法学》高等教育出版社2004年版第210页。