前言

　　全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，开启了我国人民陪审员制度新的发展历程。自决定颁布后，一段时间内，人民陪审制度受到了社会各方面广泛的关注，人民陪审工作的确取得了新的进展。如何具体构建起一套科学合理、协调高效的具体运行机制，承载和满足人们对这一制度的期望，实现这一制度的宗旨。首先要深入了解人民陪审员制度存在的问题，分析这些问题产生的原因，然后才能对症下药，对人民陪审员制度予以改革和完善。

　　人民陪审员制度有法律支撑，有制度架构，有广泛的认同基础，而且也得到了一定程度的实施，但是这并不代表人民陪审员制度就已十全十美了，事实上，人民陪审员制度还存在着许多问题，其运行也并不尽如人意，其功能的发挥与原初设计和期望仍有相当的距离， 存在的问题主要有：

一、陪而不审　

　　所谓陪而不审，是指陪审员只是形式上参加了法庭对案件的审理，如也作为合议庭成员，也出庭听审，也翻阅卷宗材料，也参加合议，但在事实的认定、法律的适用以及纠纷的最后处理上，并没有通过自己的独立思考提出独立的见解，或者没有表达自己的意见，而只是附和法官的意见，对案件的处理没有发表实质性的见解，没有发挥自己的影响，案件的审理只有法官一方的意志。

陪而不审有多种表现，如在庭审时陪审员只作一些与案件相关的辅助性工作，宣读一些程序性文字材料等，却并不参加案情研究，不参加案件合议，纯属走过场;有的陪审员庭前不阅卷，单靠开庭时听审了解案情，结果不能及时全面把握案情，合议时不能深度参与评议，存在“合而不议”的现象;有的陪审员不能按时参加庭审和合议，陪审形同虚设。

　　造成人民陪审员“陪而不审”的原因有多个方面。其根本原因在于在现行的依法司法模式和陪审员职能划分的背景下，人民陪审员与司法的要求不相适应。在成文法体制下，司法审判要求严格依据程序法和实体法进行，认定事实，要严格遵循证据规则，适用法律，要严格依据法条，或者必须找到相应的法条作为支撑，这些都要求司法裁判者必须要具备良好的法律专业知识和素养。而人民陪审员由于其资格、来源的原因，不可能具备这样的法律专业知识和素养，甚至人民陪审员制度有意识地在一定程度上隔阻具备专业法律知识的人充任人民陪审员。因此，形成了陪审员欠缺法律专业知识，难以适应审判工作需要的局面，结果人民陪审员因为不懂法律法规，无法就案件发表法律意见，只能是陪而不审。

二、职责不明　　

　　人民陪审员的职责不明，表现之一就是相关规定不明确。如对于陪审制适用的案件范围，只是规定了限于社会影响较大的刑事、民事、行政案件，以及刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请的案件，而社会影响较大概念不清，范围含糊，既让人无所适从，又给人推卸余地，而对于相关当事人申请的，是否必须适用还是由法院酌定适用，也没有作出明确的规定。

又如，关于陪审庭的组成人数，除了规定了陪审员的比例以外，没有对陪审庭的组成人数设定一般数额，也没有设定高限，使得陪审庭在人数、人员组合模式上缺乏稳定性。

　　再如，由于现有制度只是简要对人民陪审员的权利、义务作了规定，比较原则化，对如何实现这些权利义务，怎样进行考核管理和制约监督均未细化，没有具体的科学合理的操作性规定。因此，在司法过程中，对陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任缺乏具体、明确的认识。

　　人民陪审员职责不明表现之二，是人民陪审员的权利与义务不匹配。一方面陪审员不是在编法官，在参加合议庭合议时，若法官的意见没被采纳，由此做出的判决被改判或被发回重审时，一般只追究法官的责任，另一方面，实践中由于各种原因，陪审员不履行或不当履行陪审职务现象比较多，同时也不能断定陪审员在参与审判活动中就不发生违法审判、枉法裁判现象，而《关于完善人民陪审员制度的决定》规定陪审员有上述行为，人大常委会可以免去其陪审员职务，构成犯罪的，依法追究其刑事责任，按照这一规定，对陪审员不履行职务或不当履行职务尚未构成犯罪的，只能免除其职务，而无其他措施，权利与义务不对等，显而易见。此外，如果因陪审员原因导致国家赔偿的，人民法院是否能够适用《国家赔偿法》也存在疑问，更没有可操作性的法律程序可资依据。　

三、配置不当　

　　伴随职责不明而来的一个现象，是人民法院对于人民陪审员的安排运用不当。人民陪审员之间由于经历、行业、职业、文化水平等的不同而有一定的区别。在安排陪审员时，如果有所选择，即根据案件的类型来选择与案件需要相适应的陪审员，充分发挥其长处，那么就更有助于是非曲直的确定和纠纷的解决。而现在分配人民陪审员的办法，采取的是随机抽签制，这种随机的分配，完全是一种盲目的分配机制，很可能出现人民陪审员的条件与案件的需要不相适应的情况，不但不能发挥人民陪审员的长处，而且不利于案件的顺利有效审理，不利于纠纷的化解。比如在知识产权案件中，如果采用随机分配制，将可能使那些具备相关专业知识的陪审员不能获得陪审的机会，而可能选中完全不懂相关知识的陪审员参审，其弊端也是显而易见的。　　

　　对人民陪审员的运用不当，还表现在参审不均。有的陪审员一年参加陪审很多次，而有些陪审员一年没有参加过一次陪审。造成陪审员参审不均的原因是多方面的，从陪审员自身的情况来看，工审矛盾即陪审员的本职工作和陪审工作时间相冲突是其中最主要的一个原因。很多人民陪审员是各行各业的业务骨干或负责人，由于本职工作压力大和时间紧，很难保证陪审时间，再者，即使能抽时间参与庭审，有些陪审员也难保证按时参加合议庭合议，这样一来，那些时间不能保证的陪审员实际上就成了“摆设”。从法院对陪审员工作的安排上看，有的工作缺乏计划性、安排陪审员随意性较强。有的法院陪审员由法官自行挑选，有些法官则乐于挑选自己关系比较好或比较熟悉、工作起来比较方便的陪审员参加陪审，致使陪审对象往往集中在少数人身上，出现了所谓“专职陪审员”的现象。　

　　四、运用消极　

　　在审判实践中，法官对于运用人民陪审员制度，表现出一种很消极的情绪，这种现象普遍存在。许多法官不会合理运用人民陪审制度，不知道如何发挥其对于司法的积极作用，有的则不愿运用人民陪审制度。这也是造成人民陪审员制度在司法实践中运用率不高的一个重要原因。有些法官没有真正懂得人民陪审制度不但对于公正司法有很大促进，而且对于保护法院自身也有很大助益的道理。因为人民陪审员来自普通社会大众，他们代表着民意，对于无明确法律依据的案件，或者对事实不清需要基于经验作出判断的案件，他们作出的判断比起职业法官作出的判断更加具有合法性，更加具有社会公信力，他们不但能够促进案件更加合乎实际地得到解决，而且还能起到挡风墙的屏障作用，帮助法院和法官分担裁判的风险，挡住和化解舆论的不利攻击。

　　比如，对于一些很敏感的个案，有的法官宁肯冒险或勉强以自己的意见下判，也不愿意通过人民陪审程序来寻求作出更恰当更合理更能为社会所接受的判决。比如，轰动一时的“彭宇案”就是如此。该案属于证据不足，事实难以查清，而且事涉道德价值导向，显然属于社会影响较大的案件，法院对此类案件的判断与处理本来就容易被人攻击为武断，一审法官竟仍不惜以带有个人主观片面性的推理来判断和处理，结果其推理的逻辑与社会大众大相径庭，引起舆论的强烈反应，指责法院司法不公，价值导向不正确，严重损害了法院的公信力，给法院带来了很大的负面影响。再如闹得沸沸扬扬的“许霆案”，也是如此。对于许霆的行为究竟是罪与非罪，究竟是何罪，在存在巨大的分歧的情况下，法院的眼光仍然始终只限于自己，从没有把目光移开投向人民陪审员制度，完全不知道运用人民陪审法庭来解决这一难题会是一种较好的办法，非要根据自己的专业逻辑和知识来解决这一案件。这样不但会使自己凌驾于普通大众之上，陷于独断的境地，而且也会将矛盾引向自身。　

五、随机挑选机制不足　　

　　一是陪审员选任的广泛性仍然不足。由于经费原因，人民法院和司法行政机关选任人民陪审员数量仍然十分有限，与涌入法院的越来越多的案件数量极不相称，不能切实满足人民法院审理案件的需要。由于大专文化这一条件限制，在社会中占据了相当数量的阶层或群体，其中有很大一部分是老年人，因为种种原因失学的成年人，农村居民和在城市的农民工，因为不具备大专文化这一资格，都不能被选任为人民陪审员。另外一方面人民陪审员资格条件中品行良好、公道正派这一条件过于笼统，难以操作。

　　二是操作困难。法律规定随机抽取陪审员是出于保证公平和公正，但这一规定在实际操作中难以做到。一是操作起来工作量大，比较麻烦。如根据规定，每个案件的人民陪审员都要在人民陪审员名单中进行随机抽取，因为现在的人民陪审员多数是政府机关工作人员，被选中的人民陪审员多是在职人员，有的还是所在单位领导或专业骨干，往往因为有自己的工作，不能按法院确定的时间来参加审判，经常需要进行重新抽取，反复调换，管理上工作量大，操作起来比较麻烦。二是随机抽取的人民陪审员，不一定适合被选案件的审理工作。法律虽未要求人民陪审员必须具备法律专业知识，但客观上人民陪审员各有自己熟悉的领域和专长，如在共青妇部门和乡村、社区工作的人民陪审员人员熟悉婚姻家庭案件和未成年人犯罪案件的审理，行政执法部门、医院学校的人民陪审员擅长涉及相关专业问题案件的审理等，随机抽取有时使人民陪审员的特长与案件的特点错位，不能满足审判工作的需要。

　　三是从法官和人民陪审员的角度而言，随机挑选出来人民陪审员，与法院的配合沟通可能不那么顺畅，需要磨合，这会影响审判工作的效率，而相互固定的“搭档”，工作起来自然比较容易沟通和配合，工作效率也高。结果导致一些法院无奈之下，便经常使用几位无固定职业或退休的人民陪审员参加审判，失去人民陪审员来源广泛的本来意义。因此，随机抽取人民陪审员的法律规定仍需进一步细化，使之进一步切合审判实际的需要。

六、管理配套制度不完善　

　　经费保障制度不完善。《决定》虽然明确规定人民陪审员应享受的补助等必须开支由同级政府财政保证。但在具体实践中，这一规定却难以完全落实。对人民陪审员的经费保障开支，对一些经济发达、条件好的法院承担此项费用还能承受，但对办案经费较紧张的法院，就无法支付人民陪审员的出庭补助，必然会影响到部分陪审员参审积极性。从实践来看，人民陪审员参加审判工作的补助费用标准不一，经费来源和开支情况差异较大，少数法院是按月固定发工资，补助的方法和差距较大。省财政厅虽然规定了人民陪审员经费来源，但有的地方财政对法院经费实行切块包干，不另设项目，这样人民陪审员经费就要挤占法院本来就不宽裕的行政经费，增加了法院负担。在职业保障方面，由于陪审员在执行职务期间，行使国家审判权，人身、财产权利理应受到保障。但目前尚无具体的规定和可操作的办法，以至下当有的陪审员参与案件审理时，在人身、财产受到侵犯时权利得不到应有的救济。再者，《决定》规定，人民陪审员享有与法官同等的权力，因此对人民陪审员的管理和监督至关重要。在这方面，法律没有明确的规定，存在制度的缺失，这些问题都有待在人民陪审员制度的实践中予以解决。　

　七、精神激励不足　

　　陪审员参审的使命感、自豪感不足，精神状态上不积极。从理论上来说，人民陪审员参与审判，是一件很神圣的工作，应当感到很光荣，很自豪，应当有尊荣感，有使命感，从而积极主动地开展工作。而且在实际上，人民陪审员在刚开始工作时也的确有一种尊荣感，自豪感。如有的人民陪审员述说，“第一次走上法庭时，面对被告人时心情紧张、激动，有一种正义感、使命感、通过陪审，我感受到法庭的尊严，法官的严谨。”但是由于人民陪审员来源于普通群众，有的既有的社会地位并不突出，有的社会地位甚至较低，处处受制于人，本身就没有什么尊荣感，加之在审判中知识又不够用，审判又很可能影响原单位的工作和个人的发展，物质保障又很微薄，因此，随着时间的推移，使命感就会逐渐消褪，不免滋生得过且过的心理，只是走形式走过场，很难持久保持制度期望的那种积极精神状态。普遍存在的不同程度的陪而不审，就是人民陪审员缺乏使命感，精神状态不积极的一个明证。

八、陪审员眼中的问题　　

　　以上是从客观的视角来看，人民陪审员制度存在的一些问题。从人民陪审员的视角看，人民陪审员制度则存在另一层面的问题。有的陪审员认为当前基层人民陪审员工作存在四方面的问题:管理不够、指导不利、交流不畅、提高不快。一是管理不够，有的基层法院仅仅靠政治处管理人民陪审员的培训、抽选、联络等所有工作，组织力量显然不够，难免顾此失彼，影响人民陪审员作用的发挥。二是指导不够，人民陪审员往往只是在上岗前培训一次，后续培训很少，光靠一次岗前培训是远远不够的，人民陪审员需要的不是一次培训，需要和法官一样的业务上的培训。三是交流不畅，人民陪审员与法院领导的交流，与各个审判庭法官、人民陪审员相互间的交流缺少一个直接交流的渠道、平台，不利于及时沟通反映情况，人民陪审员之间的交流也是如此。四是提高不快，由于主观上的因素和软环境的不足，人民陪审员无论是业务水平、审判质量、法律知识，提高都不快，在适应审判方面有很多的困难。有的人民陪审员认为，还存在法官不愿用、不敢用陪审员的问题。对于一些可以放手让陪审员做的事，如独立调解等，法官也不放手让陪审员独立去做，限制了人民陪审员作用的发挥。　

结语

　　总之，由于人民陪审员制度存在以上问题与不足，其功能的发挥与原初设计和期望存在着很大的差距。正因为如此，一些学者和实务界人员对人民陪审制能否起到相应的作用持怀疑态度。当然人民陪审员制度的生成有其必然性，从理论上说，它不仅应当具有政治功能，而且应当具有法律功能和社会功能。现阶段人民陪审员制度都有着广泛的认同度，有着深厚的群众基础，其实施也给法院的审判工作带来一定的好处和便利。在实践中，人民陪审员制度要得到了一定程度的贯彻执行，使其功能发挥的现状与人们的期望相等值，使其实施效果得到全社会的普遍认同，还有一段曲折的探索与改革之路。

参考文献:

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