前　言

　　这是一个权利觉醒和利益纷争的年代。[1]随着我国经济的高速发展，社会主义市场经济体制逐步建立，多元化的经济主体在多层次的经济关系、多角度的经济交往中，利益冲突频发，各种矛盾和纠纷问题凸现。“依法治国，建设社会主义法制国家”治国方略的提出，提升了国民对法律社会地位的功能期待，国民权利意识不断提高，普遍把司法作为解决其纠纷的首选方式。矛盾纠纷的不断增加和纠纷解决方式逐步单一，造成人民法院诉讼案件逐年上升，总量剧增。诉讼程序的复杂性与费用高昂处理迟延为诉讼固有的弊端和宿疾。各级人民法院虽然为提高审判、执行工作的质量和效率采取了一系列的措施，但由于主、客观方面的种种原因，有些案件久拖未决或者久拖未执，有些判决的案件也难以做到案结事了，诉讼正义的价值无法真正体现，涉法涉诉上访逐年增加，给社会和谐与稳定带来重大隐患。实践证明司法并不能妥善地解决所有纠纷。考察世界上市场经济比较发达的国家，很少有依赖单一司法解决纠纷体制、而不发展多元化争议解决机制的情况。可以说，发展多元化纠纷解决机制，是适应市场经济主体多元化的必然选择，同时也是一种国际化的趋势。本文试从我国矛盾纠纷存在的现状及其解决机制出手，论述我国建立多元化纠纷解决的必要性，通过我国传统纠纷解决方法和国外ADR机制的分析，提出我国多元化纠纷解决机制重构之设想，并根据人民法院工作的现状，论证人民法院在多元化纠纷解决机制中的主导和核心作用，以期为我国建立符合当代社会发展需要的多元化纠纷解决机制提供管见。

一、我国现行民事纠纷解决机制的现状与建立多元化纠纷解决机制的必要性

　　人类社会从产生的那一天起，便伴随着各种不同的纠纷和冲突。伴随着纠纷的产生，纠纷的解决办法随之应运而生。纠纷的发生与解决构成了人类社会发展的一对永恒矛盾，人类社会也正是在解决这对矛盾的过程中不断进步。随着我国国经济的不断发展，改革的不断深化，社会利益格局重新调整，相应地矛盾主体范围不断扩张，涉法矛盾增多，群体性纠纷突出。由于观念因素、社会因素、立法因素、制度因素的影响，我国现行纠纷解决机制中，法院、法官能力有限，难以满足剧增的民事纠纷之需求；人民调解、仲裁等机构处理的纠纷有限，资源未得到有效利用；行政处理、行政调解未发挥应有作用；纠纷解决的非规范渠道不断滋生；涉法涉诉信访队伍不断扩大。同时，我国又是一个多民族国家，地区间的社会经济发展程度、文化传统、风俗习惯等方面千差万别，在司法资源配置和纠纷解决需求方面的差异非常明显。故现行纠纷解决机制不能适应我国现阶段矛盾纠纷解决的需要。

　 “许多冲突和争议并不涉及法律问题，完全能够通过某种非正式的方式，在不危及社会和平的情况下解决。”[2]我国当前的矛盾纠纷属于人民内部矛盾，构建以司法为主导的多元化纠纷解决机制是解决当前多元化纠纷的必由之路。

　　第一，多元化纠纷解决机制是满足社会多元化纠纷主体对纠纷解决路径的多元化需求。我国法律赋予了国民对纠纷处理实体利益和程序权利的处分权，多层次、全方位、立体式互补互助的纠纷解决机制赋予了国民在纠纷解决方面的更多选择权，有利于及时、妥善化解各种社会矛盾，满足纠纷当事人的不同要求。

　　第二，多元化纠纷解决机制是节约社会资源，特别是诉讼资源的必然要求。司法是纠纷解决的最后一道程序，是社会矛盾纠纷解决的最终解决。如果大小不 一、难易不等的各种纠纷不加区别，整齐划一地适用一种解决方式，势必造成司法资源的浪费，也使有限的司法资源不堪重负。只有建立多元化纠纷解决机制，发挥各种纠纷解决方法的作用，从各个方面利用各种途径解决纠纷，才能降低诉讼任务，保证人民法院有精力和时间审理复杂案件，保证公正与效率主题的实现。

　　第三，建立多元化纠纷解决机制是保障社会稳定，建立和谐社会秩序的必然要求。在诉讼解决纠纷具有局限性，诉讼与非诉讼的功能严重失衡的现实情况下，建立多元化纠纷解决机制，摒弃将权利意识等同诉讼意识的偏见，实现诉讼内外各种纠纷解决方式的功能互补，有机衔接与配合，才能保证当事人权利最好最快地实现，及时消除社会稳定隐患，确保社会和谐。

二、我国传统纠纷解决方法和国外ADR机制的启示

　　我国在新民主主义革命时期，陕甘宁边区就产生了“马锡五审判方式”，通过巡回审理，就地办案，及时化解了大量纠纷。新中国成立以来，在各级党委政府的领导和人民法院的指导下，人民调解工作继承和发扬我国民间调解的优良传统，经历了新民主主义和社会主义革命与建设的实践，不断发展和完善。特别是十一届三中全会以来，人民调解工作进入了快速健康发展时期，机构逐步健全，工作逐步规范，在促进经济发展、维护社会稳定，实行群众自治、加强社会主义民主法制建设、推动社会全面进步中发挥了重要作用，作出了积极贡献。人民调解已成为解决社会矛盾的重要途径和有效方法之一，成为开展社会治安综合治理、维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是我国社会主义民主法制建设的重要内容。人民调解制度在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。人民调解在调解矛盾、融洽社会关系、打造社会主义法制机制上，发挥了独特作用。它与诉讼相比，具有“成本低、效率高、后遗症小”的优势，符合我国民间长期形成的“无讼为贵、和为贵”追求和谐的社会心理和民族传统。当代也有广为推介的“廊坊经验”，坚持“调解优先，调判结合，标本兼治，案结事了”的原则，将大量纠纷化解在基层。

　　当今世界各国根据各国国情，扩大简易程序适用，简化程序环节，鼓励庭前和解，发展调解制度，倡导“替代性纠纷解决方法”（ADR），形成丰富的多元化纠纷解决机制。所谓替代性纠纷解决方法，顾名思义是指世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度外的非诉讼纠纷解决程序和机制的总称。该概念源自美国的ADR，即Alternative Dispute Resolution，国内学者有翻译为诉讼外、审判外、非诉讼、法院外、代替性、选择性纠纷解决方式。包括协商、调解和仲裁三种基本类型。司法ADR，又称为法院附属ADR（Court aaaexed ADR），是指20世纪七十年代开始形成于英美法系国家特别是在美国一些州的法院内附设的仲裁和调解等第三人解决纠纷的制度，即将ADR作为诉讼程序的一环引入，形成了司法ADR制度。司法ADR是司法系统的一部分，是纠纷进入法院后的非审判解决途径，它与审判相辅相成，共同承担着解决纠纷的司法职能。其中美国、英国、日本的做法值得借鉴。

　　美国司法ADR的特点是：一、诉讼与非诉讼解决机制相融合。美国将仲裁、调解等非诉讼方式与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力，还创设了“法院附设仲裁”、“调解——诉讼”、“中期的中立评估”、“小型审判”、“和解会议”和“聘请法官”等新颖多样又各具特色的纠纷解决程序。二是调解制度的灵活运用，设立了“法院强制调解”制度，仲裁机构也把调解看成促进争端解决的工具之一。三是ADR服务质量较高。美国最具权威的非营利性仲裁服务机构美国法院附设仲裁协会（AAA）对人员求精，对法律从业经验要求较高，制定了较为严格的职业培训计划。

英国司法ADR的特点是：一是法院积极利用民间ADR资源。二是积极消除某些阻碍ADR实践的消极因素，如法律援助资金同样可以适用于包括调查、仲裁、早期中立评估、调解在内的ADR方法。三是诉讼费用制度具有补偿或者惩罚性。四是法院努力维持其作为裁判机构的纯洁性，不愿意过多介入ADR机制。可谓“大力支持，谨慎介入”模式。

　　日本司法ADR的特点是：一是目前日本司法ADR的主要形式是调解，调解方面的立法相对来讲比较完善并具有可操作性，并有组织有系统地将调解纳入了司法制度，分为家事审判法规定的家事调解和民事调解法规定的民事调解。二是调解适用范围较广，家事审判法规定除了不适用调解的纠纷事项，如禁治产宣告外，其他所有的人事诉讼事件和其他普通家庭事件都可以进行调解并采取调解前置主义，只有调解不成方可向法院起诉。民事调解法则规定产生有关民事纠纷时，当事人可以向法院提出调解申请，法院在调解委员会上进行调解。三是具有相关罚则作保障。

　　美、英、日等国通过司法ADR的实践，将大量纠纷化解在诉讼之外。

诚然，我国目前尚未出现类似西方国家所谓的“司法危机”，但我国当前矛盾纠纷多样复杂，涉法涉诉上访增多是一个不争的事实。而我国传统的马锡五审判方式、人民调解制度，当前的“廊坊经验”，以我国儒家的“和为贵”思想及“息诉”文化传统为理念支撑，注重合情、合理、合法地消除纠纷，均在化解矛盾纠纷方面具有重大作用；美、英、日等国的ADR机制也通过完善的立法、配套的制度、人员的组成，为矛盾纠纷的解决奠定了良好基础。因此，我国在重构多元化纠纷解决机制中既要继承我国优良的传统，也应借鉴国外ADR的先进经验。

三、我国多元化纠纷解决机制重构之设想

　　多元化即多主体、多层次、多途径、多评价体系所构成的统一体。多元化纠纷解决机制，是指在社会中，诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。[3]多元化的概念是从不同的角度划分的，从纠纷解决的方式不同可分为协商、调解、仲裁、诉讼；根据纠纷解决的主体不同，可分为法院裁决、国家行政机关或准行政机关所设或附设的纠纷解决机制的处理和仲裁、民间团体、组织的调解等、由律师主持的专业咨询或法律援助性质的协调；按救济途径，可分为公力救济、私力救济和社会救济；根据所依据的规范体系不同，又分为道德规范、自治规范、村规民约、民族习惯、宗教等等。各种纠纷解决程序本身的多元化。即使是单纯的司法程序，本身也是多元化的。司法程序的设计充分考虑到当事人的利益、司法成本、社会公共利益等多方面的因素，包括繁简分流，诉与非诉，以及家事纠纷、劳动争议解决程序，法院调解和裁判机制，小额、简易和普通程序，一审、二审、再审程序的多元化等等。其他非诉形式的纠纷解决机制则更是多元化，方式机动灵活，不一而足。

　　笔者认为，针对我国当前矛盾纠纷的现状以多元化纠纷处理方式的各自功能特点，重构多元化纠纷解决机制应以定纷止争、及时化解纠纷、构建和谐社会为基本目标，根据纠纷解决的实际需求制度性供给多元化、多方位、多层次的能够满足不同需求的纠纷解决方式，并合理进行资源配备。各种纠纷解决方式既要相对独立、可供选择，又要相互衔接、协调配合，实现一体化，对内形成一个以诉讼为纠纷解决最终手段和最后保障的、动态的整体，对外各种纠纷解决方式应能与综合治理、信访等外部机关工作机制相衔接、兼容。具体来讲，我国多元化纠纷解决机制应从以下几个方面进行重构：

　　第一，更新理念，摒弃诉讼万能主义，树立多元化纠纷解决观念。给民众提供多元化纠纷解决机制，让当事人自由选择纠纷解决途径，是现代法治国家和政府应尽的职责。多元化理念是建构多元化纠纷解决机制最重要的价值观。因而，重构多元化纠纷解决机制，首先要树立多元化解决纠纷的观念，不仅要正面支持纠纷解决方式存在的合理性和价值，而且也要主张在现代社会扩大自治和自律的空间，以克服法治的局限性。[4]

　　第二，构建科学合理的纠纷解决体系。在当前诉讼剧增的情况下，积极发展与培育科学的行政调解机制和民间组织、行业组织的纠纷调处机制，制定非诉讼纠纷解决规则，形成一个法院为主导、人民调解组织、行政机关、仲裁机构、行业协会、社会团体、宗教组织、专家、律师等共同参与的纠纷解决体系，并搭建各种纠纷解决机制进行协调的平台，建立一整套长效的纠纷协调程序，克服协调中的随意性与临时性，增强科学性、规范性及透明度。

　　第三，建立科学合理的纠纷分流机制。这里首先要科学划分各类纠纷解决方式解决纠纷的范围，使纠纷解决资源得到合理地配置；其次要确立诉讼机制内的分流机制，包括建立纠纷处理方式甄别机制、诉前辅导制度（为当事人进行诉讼咨询和指导以及提供解决问题的方案，避免当事人因不当诉讼造成损失）、实行案件调审分离、繁简分流、简易程序适用的最大化和简易化；其三是确立非诉讼机制内的分流机制，可以考虑以现在的政务分开中心为依托，在该中心对相关纠纷进行分流。

　　第四，完善现行立法，确立对诉讼外纠纷解决机制处理结果的确认制度（在确认人民调解组织主持下达成的协议的民事合同性质的基础上，进一步确认各种纠纷解决主体主持下形成的纠纷处理协议的民事合同效力）、人民法院附属ADR制度，结合立法完善非诉讼纠纷解决与诉讼时效制度的衔接，推行符合实际的强制调解（仲裁），推动人民调解制度的复兴，强化仲裁在民事纠纷解决机构中的作用，完善行政机关在民事纠纷解决中的地位和作用。

四、人民法院在构建多元化纠纷解决机制中的地位与作用

　　“一个成熟的法制社会，应当具备一个健全的社会矛盾解决机制，包括由仲裁、行政处理、民间调解等多元化解决纠纷形式构成。人民法院是解决纠纷的最后一道防线，只有在其他矛盾纠纷解决机制不能解决的时候，才能借助司法解决。因此，人民法院提出，司法是解决纠纷最后的手段，但并非唯一的手段。倡导完善与强化多元化纠纷解决机制，赋予当事人在纠纷解决方面更广泛的程序选择权。”[5]笔者认为，在当前构建多元化纠纷解决机制中，应当对人民法院的地位和作用重新进行定位，使之符合整个社会向前不断演进的法治规律，和国家的发展进程保持一致。

　　人民法院对于诉讼外纠纷解决机制的真正理解和认同，是其能够真正充分有效地发挥指导监督职能。诉讼外纠纷解决机制具有简易性、灵活性、平和性优势，同时也可能因其随意性、不规范、低素质等缺陷而丧失一定的公正性。人民法院作为社会正义的最后一道防线，是全社会各种矛盾纠纷的终局解决者，其所具有的严格规范性和高度专业化也能够为诉讼外纠纷解决机制提供指导和引导，增强人们对诉讼外各种纠纷解决方式的认识和信任，引导各类纠纷的合理分流和有效解决。因而，人民法院在整个纠纷解决机制中处于主导和核心地位。在多元化纠纷解决机制重构中人民法院应注重对其他纠纷解决方式引导中的指导、支持中的监督。人民法院的这种指导职能主要体现在对人民调解的具体指导，监督职能的发挥关键在于所持的态度和把握的尺度上，要趋向于形式审查，减少自由裁量，避免不当干预。

　　总之，人民法院调整社会关系，不是把矛盾揽在怀里，全部自己解决。从根本上讲，人民法院在解决纠纷中所做的贡献，不完全等于作出判决来解决纠纷。人民法院应当通过适用法律规则彰显程序的公正，通过判决传递裁决纠纷的规则信息，在以纠纷妥善解决为立足点，传递纠纷可以通过诉讼外纠纷解决机制公正解决的信息，并提供便利、创造条件，强化社会公众采取非诉讼程序解决纠纷的意识和观念，促进和保障非诉讼解决机制解决社会纠纷的功能作用。我院在开展的“千名法官下基层”的活动中，就可以通过法官送法上门的形式，加强对人民调解员的培训，对人民调解工作的指导，促进我市多元化纠纷解决机制的发展。

结　语

　 “在我国，当前和今后一个时期是人民内部矛盾凸现、刑事犯罪主发、对敌斗争复杂的时期。在这一时期，社会矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强，与之而来的是纠纷呈多样化、群体化、复杂化态势不断增长，社会的稳定与和谐面临严竣挑战。”[6]在这一复杂背景下，单靠某一种方式或者某一种力量已难以有效化解矛盾纠纷，我们只有继承我国传统的纠纷解决方式，借鉴国外先进的ADR经验，建立一种在人民法院主导下，人民调解组织、行政机关、仲裁机构、行业协会、社会团体、宗教组织等多个主体参与的多方面、多层次的矛盾纠纷多元解决机制，才能及时化解纠纷，保障和实现社会和谐。

注释：

[1]《在何处为权利而斗争》，何兵著，载北大法律信息网，2006年5月17日。

[2]《西方社会的法律价值》第42页，彼得•斯坦著，王献玉译，中国人民公安大学出版社1990出版。

[3]《非诉讼程序（ADR）教程》，范愉著，中国人民大学出版社2002年版，第10页。

[4]《非诉讼纠纷解决机制研究》，范愉主编，中国政法大学出版2000年版，第639页。

[5]黄松友谈“诉讼调解促进和谐”，载中国民商法律网，2007年3月15日。

[6]参见罗干在2006年全国政法工作会议上的讲话。