如何计算行政诉讼的起诉期限问题，仍然是当前行政审判工作中一个尚未解决好的问题。笔者最近通过对基层法院有关行政诉讼案件的调查发现，部分行政审判人员对这一问题的认识没有很好地统一到行政诉讼法及其司法解释的规定上来，存在主观性、片面性、倾向性的理解，有必要加以澄清和纠正。

　　一、行政机关作出具体行政行为时，未告知相对人诉权和起诉期限的，相对人的行政诉讼起诉期限应如何计算？

　　关于这一问题，因《行政诉讼法》对此未作规定，而由最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下简称《行诉法解释》）第四十一条作出了解释：即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但如何正确理解这一《解释》之规定，司法实务中并未取得统一之认识，莫衷一是。有人由此提出了“行政诉讼起诉期限为2年”的说法，也有人认为“行政诉讼起诉期限为2年加3个月”。笔者认为，要准确计算行政诉讼的起诉期限，就应全面系统地领会《行政诉讼法》及其《行诉法解释》关于起诉期限的有关规定。

　　行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。

　　行政诉讼的起诉期限是法律规定的。《行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”由此可见，行政诉讼只有起诉期限的耽误，没有起诉期限的中断。只有在起诉期限内提起诉讼的行政案件，人民法院才有权对其进行司法审查。超过起诉期限起诉的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理时没有查明，但在审理过程中查明已超过起诉期限的，人民法院应该裁定驳回起诉。所谓的当事人一直在进行申诉信访等理由，认为应当折抵起诉期间的理由都是不能成立的。

　　行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效制度不同，在行政案件的立案审查和开庭审理过程中，人民法院应主动审查起诉期限。《行政诉讼法》第三十九条规定的三个月起诉期限是一个不变的期间，在《行诉法解释》出台后，有人对《行诉法解释》第四十一条存在片面的理解，认为凡是行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，其起诉期限就是2年，或2年加3个月，而曲解了《行政诉讼法》第三十九条关于3个月的起诉期限之规定。在司法实务中之所以产生这些认识，是因为没有处理好《行政诉讼法》与《行诉法解释》两者之间关于起诉期限规定的内在联系，片面理解《行诉法解释》的规定，而忽视了《行政诉讼法》的规定。其实，起诉期限的不变性是由法律明确规定的，即使符合《行诉法解释》第四十一条规定的情形，其法定起诉期限仍然没有改变，《行诉法解释》第四十一条只是明确了起诉期限的计算起点和起诉期限的时间限度。

　　适用《行诉法解释》第四十一条的前提，是公民、法人或者其他组织知道了行政机关作出的具体行政行为的内容，但行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限。符合《行诉法解释》第四十一条规定的情形，其起诉期限计算的起点是行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日，起诉期限应该是从计算起点之日起3个月内。也就是说，从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起3个月内不提起行政诉讼的，其起诉期限就已届满。例如，2008年9月1日，某市城乡规划局对市民张某在城市规划区里违法建设的行为作出了限期拆除违法建设的决定，但张某逾期仍未拆除。某市人民政府遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，责成市城乡规划局采取了强制拆除措施。市城乡规划局在向行政相对人张某采取行政强制措施时，未告知张某诉权和起诉期限，2009年6月1日，张某通过信访知道自己还享有诉权，并于2009年9月21日提起行政诉讼，人民法院经审查后认为，张某虽在知道具体行政行为内容之日起2年内提起了行政诉讼，但张某在知道自己有诉权之日起3个月后才提起，其起诉已明显超过了法定起诉期限，故应依法裁定不予受理。

　 《行诉法解释》第四十一条规定的起诉期限的时间限度是2年。如果公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内不提起行政诉讼，无论其是否知道诉权或者起诉期限，其起诉期限均已届满。

　　在《行政诉讼法》、《行诉法解释》和相关行政法律法规中，对行政诉讼起诉期限均有规定。如《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服行政复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。”再如，邮政法、统计法、药品管理法等规定的起诉期限为15日；森林法、海关法、土地管理法等规定的起诉期限为30日；专利法规定的起诉期限为3个月等。根据《行政诉讼法》第三十九条之规定，法律另有起诉期限规定的则从其规定。

　　不同的行政诉讼，其起诉期限也不同。那么，起诉期限从哪一天开始计算呢？根据《行政诉讼法第》第三十九条的规定，起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道作出具体行政行为之日起计算。这里的“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，书面告知行政相对人，如果法律规定可以口头告知的，行政机关也应制作笔录存档。对行政机关作出具体行政行为时，虽然告知了具体行政行为的内容，但没有告知诉权或者起诉期限的，《行诉法解释》第四十一条规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

　　二、行政机关作出具体行政行为时，涉及与具体行政行为有法律上利害关系人的起诉期限应如何计算？

　　与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。而行政机关在作出具体行政行为时，对有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织人没有告知的义务。所以，与具体行政行为有法律上利害关系的人，在一般情况下，不可能及时知道具体行政行为的内容 。对此，《行诉法解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”同理，公民、法人或者其他组织对涉及不动产的具体行政行为在20年，其他行政行为在5年内已知道或者应当知道具体行政行为内容的，其起诉期限的计算起点是知道或者应当知道具体行政行为内容之日起3个月内应当依法提起行政诉讼、或法律另有规定的起诉期限则从其规定。即公民、法人或者其他组织，如果知道或应当知道具体行政行为的内容在3个月内或法律另有规定的起诉期限内不提起行政诉讼的，其起诉期限亦已届满，而无需等到20年或5年。

　　三、当事人对经过行政复议的行政案件不服，提起行政诉讼的起诉期限应如何计算？

　　经过复议的行政诉讼案件 在司法实践中表现出诸多形态，计算起诉期限的方法在不同形态的案件中也存在差别。（一）、在非复议前置的情况下，行政复议机关作出不予受理决定，当事人对原具体行政行为提起诉讼的起诉期限计算问题有两种情况。在非复议前置的情形下，行政复议机关作出不予受理决定，当事人一方面可以针对不予受理决定提起诉讼，另一方面也可以针对原具体行政行为提起诉讼。如果是针对不予受理决定提起诉讼，根据《行政诉讼法》第二十八条第二款的规定，起诉期限为收到复议决定书之日起15日内。但对于当事人针对原具体行政行为提起诉讼时的起诉期限应如何计算，司法实践中存在以下几种不同意见：第一种意见认为，当事人应在收到不予受理决定书之日起15日内提起诉讼；第二种意见认为，应当从知道或者应当知道原具体行政行为的内容之日起计算起诉期限，一般为3个月。法律另有规定的除外；第三种意见基本上同意第二种意见，但同时认为行政复议机关审查复议申请的期间应从起诉期限中扣除。笔者认为上述第二种观点是正确的。其理由主要有：其一，当事人对原具体行政行为起诉的，实际上该行政争议并未经过复议，因此起诉期限应当按照法律、法规规定的不服具体行政行为的起诉期限计算，即从当事人知道或者应当知道该具体行政行为的内容之日起计算；其二，当事人虽在起诉前申请了行政复议并被行政复议决定不予受理，但这并非其不能直接提起诉讼，而是因为其自行选择了申请行政复议，因此不属于《行政诉讼法》第四十条所规定的因不可抗力 或者其他特殊情况耽误法定期限的情形。即使知道不予受理决定时已经超过对原具体行政行为的起诉期限，但当事人可以对不予受理决定提起诉讼，其合法权益仍有救济的途径；其三，该观点从相关文件材料看，似乎得到最高人民法院 的认可。（二）行政复议机关逾期不作复议决定的，当事人对原具体行政行为提起诉讼的起诉期限问题。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。对于该规定，应注意两点：第一，根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，当事人在法定复议期限届满前提起诉讼的，人民法院不予受理，因此也不存在如何计算起诉期限问题。第二点，根据《行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。据此，在计算起诉期限时需要考察法律对行政复议期限是否作出了特别规定。如果法律对行政复议期限作出了特别规定，并且少于60日，则应按此期限计算复议期限届满的时间，而不能按60日计算。如《中华人民共和国海关法》第四十六条就规定，纳税义务人同海关发生争议申请行政复议的，海关应当自收到行政复议申请15日内作出行政复议决定。（三）在非复议前置的情况下，当事人撤回复议申请后对原具体行政行为提起诉讼的起诉期限问题。司法实践中也存在不同观点。一种观点认为当事人撤回复议申请可以视为行政复议机关维持了原具体行政行为，故对原具体行政行为不服的起诉期限 应当按照不服行政复议决定的期限15日计算。另一种观点则认为，不服原具体行政行为的起诉期限应当从当事人知道或者应当知道该具体行政行为的内容之日起计算，其理由，1、行政复议机关需要对当事人所撤回复议申请进行审查，但仅仅是审查撤回申请是否存在侵犯他人合法权益或公共利益，而并未对原具体行政行为的合法性进行全面审查，故不能视为维持了原具体行政行为；2、申请行政复议还是提起行政诉讼，是当事人的权利，其撤回复议申请实际上是放弃行政复议的选择，改为提起行政诉讼，与当初就选择提起行政诉讼应使用相同的起诉期限。相比之下，笔者认为第一种观点是正确的。当然，按照第二种观点，当事人在撤回复议申请后，其可能已超过了对原具体行政行为的起诉期限。但由于撤回复议申请是其自愿作出的选择，且其在撤回复议申请之前理应考虑到再提起诉讼的起诉期限问题，因此 相应的法律后果应由其承担。当然，经复议的行政诉讼案件还存在其他多种情形，对于其中存在的起诉期限问题，应根据《行政诉讼法》及司法解释的规定，结合法理，并根据具体案情，作出认定 。