为了认真贯彻落实岳办发（2010）3号《关于维护社会公平正义和社会公共秩序的若干意见》的精神，以更高标准、更严管理、更具公信力的要求推进我市法院行政审判工作，充分发挥行政审判维护社会公平正义和社会公共秩序的职能作用，在中院党组的正确领导下，在上级法院的具体指导下，全市法院行政审判工作积极调整工作思路，提出了如下措施和作法。
一、紧紧围绕一个中心、牢牢把握两个基点
随着我国经济社会的快速发展，我国已进入社会转型的关键时期，经济结构深刻调整，利益格局深刻变化，价值观念日益多元，矛盾纠纷纷繁复杂。由此，因利益诉求而引起的人民内部矛盾发生了新的变化，有些社会矛盾已转化为行政争议，有的还呈现突发性、群体性、极端性的特点，人民法院行政审判工作面临前所未有的挑战。一方面，人民群众对公平正义的渴望比任何时候都更加强烈，人民法院行政审判在社会发展大局中的地位和作用比任何时候都更加重要。另一 方面，如何回应人民群众和社会各界对司法的需求与期待，如何发挥行政审判职能作用，促进官民和谐，维护社会稳定，是摆在人民法院行政审判面前不容回避的现实课题。为了忠实履行宪法和法律赋予人民法院行政审判的神圣职责，人民法院行政审判工作必须紧紧围绕“促进官民和谐”这个中心，牢牢把握“为民司法、能动司法”两个基点，依法、积极、慎重地开展行政审判工作。
坚持以促进官民和谐为中心，是由行政审判的本质特征所决定的。因为，在诸种政治、经济和社会关系中，政府与人民的关系，即“官”与“民”的关系，是构成国家的最基本的核心要素，是其中最重要的一种关系。政府与人民的关系所涉及的范围和领域是国家生活中的其他关系所不能比拟的。政府与人民关系的状况决定或支配着一个国家的其他社会关系状况。政府与人民关系的恶化，势必导致国家的动荡乃至解体。可以说“官民”关系和顺则社会祥和安定，“官民”关系对立则可能发生动乱！社会和谐当以官民和谐为先。因此，在开展行政审判工作中，人民法院要始终把促进官民和谐作为行政审判工作的出发点和落脚点。
为民司法是中国特色社会主义司法制度的根本宗旨，能动司法是中国特色社会主义司法制度的本质属性。坚持能动司法是实现为民司法的必然要求，也是人民法院正确履行历史使命的必然选择。立足为民司法、能动司法两个基点，是有效化解行政争议的内在要求，也是衡量法官办案能力和水平的基本要求。只有牢牢把握住为民司法、能动司法两个基点，才能充分发挥行政审判的职能作用，确保社会和谐与稳定，才能实现行政审判的法律效果与社会效果的高度统一。
二、落实三项重点工作、努力实现四个转变
深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法是当前和今后一个时期政法工作的三项重点工作。人民法院行政审判工作要坚决贯彻落实中央的战略部署，高度重视和充分发挥行政审判在三项重点工作中的职能作用，高度重视和切实转变行政审判工作的司法理念和工作方式，在司法实践中要努力做到实现四个转变。
一是要从消极办案、穷于应付的被动司法向发挥司法积极性、主动性的能动司法转变。人民法院在坚持严守司法中立原则的同时，要转变被动司法的旧观念，树立能动司法的新观念。要充分认识司法的被动性与能动性同属于司法功能的内在属性，是共存于一个对立统一体中既相互对立、又相互依存的两个方面。司法的能动性主要反映在司法的服务功能上，在公平正义的价值目标下向社会提供司法服务。因此，人民法院在开展行政审判工作中，要主动及时回应社会各界和人民群众日益增长的司法需求，积极做好司法服务工作，努力化消极因素为积极因素，变被动局面为主动局面。
二是要从孤立办案、单纯判案的机械司法向弘扬司法的人民性、民主性的阳光司法转变。人民法院要始终坚持以科学发展观为指导，认真贯彻“公正司法、一心为民”的工作方针，努力践行“三个至上”的工作要求，积极践行“人民法官为人民”的主题活动。克服过去那种只追求法律效果，不讲求社会效果的孤立办案、单纯判案的办案作风，努力实现办案的法律效果与社会效果的有机统一。
三是要从单打独斗、孤军作战的单一司法向争取社会各方力量支持配合的联动司法转变。人民法院要努力营造优良的外部司法环境，均衡协调发展的内部司法环境和良好的社会舆论环境，建立起“全程联动”和“全员参与”的行政案件协调机制，逐渐实现从诉中协调向诉前协调延伸，从依靠内力协调向借助外力协调延伸，从单一纠纷协调向复合纠纷协调延伸，达到司法环境最优、案件协调最佳、质效指标最硬的效果，全面提升行政审判质量和效率。
四是要从就案办案、结案了事的危机司法向平诉息讼、案结事了为目标的和谐司法转变。人民法院要以党的十七届四中全会和全国政法工作电视电话会议精神为指导，以构建社会主义和谐社会为目的，以开展“人民法官为人民”主题活动为载体，以探索化解行政争议新机制为重点，以追求实质公平正义为取向，以实现平诉息讼、案结事了为目标，促进社会和谐、稳定、健康发展。坚持求真务实，努力推进新时期全市法院行政审判工作的新发展。
三、坚持能动司法理念，正确处理五个关系
坚持能动司法的理念，就是要在司法实践中充分发挥人的主观能动性，坚持求真务实，调整工作思路，使行政审判工作思路适应新形势下的时代要求，在当前和今后一个时期内，要注意正确处理好五个方面的关系。
（一）要正确处理好司法为民与服务大局的关系。既要克服就案办案、孤立办案、结案了事的错误倾向，维护和支持与大局和中心工作密切相关的合法行政行为，又要防止错误理解“服务大局”，或以服务大局为由，支持、迁就不符合科学发展，损害人民群众根本利益的违法行政行为。既要从服务大局出发，审慎受理、审理每一起行政案件，又要坚决杜绝以影响大局为名，将行政案件拒之门外，放弃为民司法职能的做法。
（二）要正确处理好适用法律与执行政策的关系。在对规范性文件选择适用和对具体行政行为进行审查时，要充分考虑行政机关为应对紧急情况而在法律框架内适当采取灵活措施的必要性，既要严格执行法律法规的规定，又要充分尊重与法律精神相一致的政策措施，善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题，努力做到法制的原则性与政策的灵活性有机结合，法律标准与政策考量和谐统一。
（三）要正确处理好依法裁判与协调和解的关系。要进一步健全完善多元协调和解机制，加大协调和解的力度，积极促进行政机关与行政相对人互相理解、和谐共赢。但在处理两者的关系上，既不能片面强调协调和解而放弃对行政行为的合法性审查，也不能把是否同意协调和解当作立案受理的条件或门槛，更不能以协调和解之名行损害国家利益、公共利益和他人合法权益之实。
（四）要正确处理好司法中立与能动司法的关系。保持司法的中立性是诉讼的重要特征。但是，在行政审判工作中坚持能动司法，能够更好地履行司法的社会责任，发挥司法功能的优势和作用。司法能动不是“乱动”，不是“盲动”，更不是“妄动”。能动司法不能违背司法规律，不能超越司法职权，否则，不但不能有效提供司法服务，甚至会损害司法的公正与权威。
（五）要正确处理好独立审判与互动联动的关系。依法独立行使审判权是人民法院公正审判的基本前提。但是要清醒地认识到，行政审判只是化解行政争议多元解决机制中的一个环节，化解行政争议决不是人民法院一家单打独斗、包打天下的事情。行政审判的实践充分证明，只有高度重视与行政机关的良性互动，只有紧紧依靠党委领导下的各方联动，才能合力把化解行政争议的任务完成好。推行行政审判的互动联动，要严格依法进行，既不能在个案处理上拿原则做交易，也不能无视司法工作的规律，更不能使人民群众产生误解和疑虑，损害司法的公信力。
四、健全完善工作机制、贯彻执行六项制度
健全完善行政审判的工作机制，建立一套切实可行的工作制度，依法、公正、有序地开展行政审判工作，始终是人民法院行政审判工作的目标。全市法院要尽快建立完善如下六项制度并贯彻执行。
（一）全面建立行政审判年度报告制度。自今年起，将在全市法院试行行政审判年度报告制度，要求全市法院应于每年岁末年初向同级党委，人大、政府、政协提出行政审判工作的年度报告。年度报告内容主要包括一年来辖区内行政诉讼与非诉行政执行工作情况、辖区法院促进行政法治建设的具体举措、当前行政执法中存在的主要问题以及增强预防和化解行政争议能力促进依法行政的主要建议等内容。
（二）进一步完善行政诉讼多元协调制度。逐步建立完善诉前、诉中和诉后的“全程联动”协调和争取地方党委、人大、政府、政协及社会力量“全员参与”的协调模式，努力化解行政争议，促进社会和谐。
（三）积极推行行政审判司法建议制度。司法建议是延伸司法服务功能的重要载体，也是人民法院依法行使司法监督职能，化解矛盾纠纷的一种灵活有效方式，应当积极推行并形成制度。凡属本辖区内重大复杂的疑难案件，涉及人数众多的群体性案件，被诉行政机关可能败诉的案件等，均应发出司法建议并同时抄报被诉行政机关的上级机关和主管机关，同级政府的法制部门和监察机关，并建立个案建议落实反馈和回访机制，相关材料随案归档备查，作为工作考核的内容。
（四）大力推进行政机关负责人出庭应诉制度。大力推进被诉行政机关负责人出庭应诉制度，有利于从根本上解决“民告官”不见官，落实当事人诉讼地位平等的原则，有利于实现行政机关负责人与老百姓直接平等对话，及时化解矛盾纠纷，达到案结事了，有利于行政机关负责人更加重视依法行政，更加理解和支持法院行政审判工作。
（五）进一步加强行政审判与行政执法互动交流制度。各法院应与同级政府的法制部门建立联系制度，每年至少联合召开一次行政审判与行政执法工作座谈会，相互通报情况，分析存在的问题。要通过参与政府决策论证，行政执法培训等形式，建立行政审判与行政执法良性互动机制，积极为政府和行政执法机关献计献策，排忧解难，努力营造优良的外部司法环境。
（六）建立多平台接受人民群众和社会各界监督制度。各法院要始终将行政审判工作置于人民群众和社会各界的监督之下，自觉接受人民群众和社会各界的监督。每年应至少两次邀请人大代表、政协委员、执法监督员、行政执法人员以及群众代表旁听庭审。对于本辖区内重大复杂的案件，涉及人数众多的群体性诉讼案件等社会影响较大的案件，要及时向党委、人大、政协报告和与政府及有关行政机关沟通。全市法院行政审判法官要积极践行“人民法官为人民”主题实践活动，要积极参与“千名法官”下基层等司法亲民活动，努力维护法律权威，塑造法官形象，提升法院公信力。
五、切实调整工作思路、落实七项工作措施
实事求是，依法办事是人民法院工作的一条基本准则。全市法院行政审判工作要在认真总结成功经验和有效做法的基础上，切实调整工作思路，不断提高行政审判质量和效率。
（一）坚持立审分立不分离，严把立案审查关。坚决贯彻执行最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》和行政案件由行政审判庭审查把关的规定，改变过去行政案件“一告就立”，“一立就审”的做法。人民法院要通过诉前法律释明、诉前风险提示和诉前协商和解等措施，加强诉讼指导，避免连环诉讼、重复诉讼，避免打法律白条，切实维护行政审判的权威和行政诉讼当事人的诉讼权利和合法权益。对当事人来诉来访，要做到热忱、礼貌、耐心、周到。认真听取、分析、研究当事人的诉求，对于符合行政诉讼受案范围的，依法予以立案审理，对于不符合行政诉讼受案范围的，依法告知当事人其他救济途径，而不是一推了之。对于当事人起诉市、县（区）两级人民政府的案件和其他重大复杂的案件，为了尽可能地避免造成负面社会影响，在立案前，要主动将行政诉状副本和审查意见或司法建议送达行政机关，为行政机关主动采取纠错和补救措施提供便利，为案件协调和解创造条件。
（二）积极推行行政案件异地管辖，交叉审理。要严格执行行政诉讼法和最高人民法院关于行政案件诉讼管辖的有关规定，努力把矛盾化解在基层，把问题解决在基层，尽力防止当事人进省赴京申诉信访的情况发生。在司法实践中，市中院根据案件的实际情况可以依法将自已管辖的一审行政案件移交基层人民法院审理，基层人民法院如果对其管辖的第一审行政案件认为需要报请中院审理或指令其他基层人民法院审理的，可以依法报请中院实行异地交叉指令管辖。推行异地管辖、交叉审理要遵循确保司法公正为目标，当事人选择与法院相结合，方便诉讼与案件平衡相兼顾的原则，依照现行法律和司法解释的规定执行。
（三）高度重视民生类行政案件的审理，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。依法审理好因政府大规模公共投资振兴经济政策引起的集体土地征收、国有土地上房屋拆迁等行政案件。在确保国家重点项目推进的同时，始终注意保护行政相对人的实体权益。对土地征收和房屋拆迁补偿标准明显偏低或者因立法滞后造成相对人合法权益不能得到充分保护的，要综合运用多种方式进行合理补偿；依法审理好因土地、山林权属纠纷、承包经营权纠纷而引发的行政案件，注意维持土地、山林权属和承包经营法律关系的稳定；依法审理好行政给付类行政案件。用好用足现行法律规定，最大限度地维护行政相对人的合法权益，保障弱势群体利益。对起诉行政机关依法发放抚恤金、社会保险金、基本生活保障费等行政案件，可以根据原告的申请依法先予执行；依法审理好因企业经营状况恶化而引发的劳动和社会保障类行政案件。正确把握法律规范的原则性和灵活性，注重维护劳动者实体权益。在涉及养老、失业、医疗、工伤和生育保险等社会保险费用和工人工资的金额认定方面，合理分配举证责任，准确把握证明标准。行政机关认定的基本事实成立，但在相关金额计算上存在错误的，人民法院可以依法确定相应数额；依法审理好劳动执法行政案件。对于劳动部门申请先予执行对恶意欠薪逃匿企业责令发放工资等处理决定的，要及时立案审查，尽快采取先予执行等措施，保证劳动部门处理决定的及时执行，维护劳动者的合法权益。
（四）改进和加强非诉行政案件的审查执行工作，确保“三保”方针的贯彻落实。高度重视与“保增长、保民生、保稳定”密切相关的行政行为的非诉执行工作，对于行政机关和权利人依法提出的非诉执行申请，人民法院要尽可能缩短审查期间，及时审查，及时执行。情况紧急需要先予执行的，可以依法先予执行。确有必要采取保全措施的，一般应当准许。在掌握非诉执行的审查标准时，要充分考虑应对金融危机和服务“三保”的特殊需要，不过多纠缠细枝末节，切实保证行政效率和人民群众合法权益的及时救济。
（五）严密监控群体性行政诉讼案件，确保社会和谐与稳定。要认清当前群体性行政争议日趋增多的严峻形势，不断提高依法妥善处理好群体性行政案件的司法能力，要按照最高人民法院下发的《关于妥善处理群体性行政案件的通知》的要求，对本辖区群体性行政案件的情况进行调查分析，制定相应的工作方案和措施，并认真抓好各项工作措施的落实。要坚持大要案报告制度，特别是涉及国家重点项目建设、或者可能导致矛盾激化和事态扩大的案件，要及时报告当地党委和政府，要在党委的统一协调和政府的配合支持下，充分发挥人民法院在维护社会和谐稳定中的积极作用。
（六）正确处理行政诉讼与民事诉讼交叉的案件，维护国家法制的统一。要注意区别责任发生的时间、法律对责任实现顺序是否有专门规定，以及是否涉及国家利益、公共利益，审慎解决民事责任和行政责任的冲突。要立足我国社会主义初级阶段的国情，既重视保障民事受害人的及时有效救济，也要兼顾行政与民事两种赔偿责任的最佳救济途径。对选择民事或行政救济途径法律规定不明确的，要加强法院内部的沟通协商，不轻易否定起诉人的行政诉权或民事诉权。如争议的民事法律关系是行政行为是否合法的基础性前提性事实和主要构成要件的，应当先行中止行政诉讼，等候民事诉讼的判决结果。反之则可以行政诉讼先行。不同审判庭或者法院之间应当主动加强沟通协调，不得各行其是。要充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力后未经法定程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。即使生效裁判确有错误，也必须通过法定程序依法予以纠正，不得无视生效裁判的存在。
要充分发挥行政诉讼附带解决民事纠纷的功能，快速化解争议。在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。
要注意争议的实质性解决，促成案结事了。对于行政裁决和行政确认案件，可以在查清事实的基础上直接就行政主体对原民事性质的事项所作出的裁决或确认依法作出判决，以减少当事人的诉累。撤销具体行政行为责令重新作出具体行政行为的判决以及责令行政机关履行法定职责的判决，要尽可能明确具体，具有可执行性；不宜在判决书或判决主文表述的内容，可以通过司法建议加以明确。
（七）加强对行政审判工作的重视和领导，促进全市法院行政审判工作全面平衡发展。按照新形势和新任务的要求，当前我市法院行政审判工作还存在一些不相适应的问题和薄弱环节：一是有些法院的领导对行政审判工作重要性的认识还不够高，没有摆到应有的工作议事日程上来，导致行政审判机构不健全，审判力量不足，队伍不够稳定，审判人员整体素质不高；二是有的法院认为行政审判难度大、风险大，怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权，或是明知行政行为违法，却违心裁判，矛盾上交。也有些法院热衷于办理非诉行政执行案件，不愿受理和审理行政诉讼案件；三是有些行政案件的质量还不高，错案现象存在，个别案件久拖不结，影响了当事人合法权益的实现；四是非法干预行政审判的现象在一些地方还不同程度地存在，对当事人诉权加以限制的“土政策”还没有彻底清除；五是对行政审判领域出现的新情况、新问题调查研究不够，等等。这些问题的存在严重影响了行政诉讼法的贯彻实施，损害了司法权威和公正形象，制约了行政审判职能作用的发挥，必须引起各法院领导的高度重视，并从以下几个方面切实加以解决：
一是要进一步提高对行政审判工作重要性的认识。要站在讲政治、讲大局、加强宪政建设的高度，站在依法行政和民主执政一致性的高度，进一步提高对行政审判工作重要性的认识，把加强和改进行政审判工作摆在更加重要的位置，要纠正行政审判可有可无，甚至认为行政审判惹是生非的错误认识，敢于坚持维护宪法和法律的权威，敢于履行宪法和法律赋予人民法院的监督职责，敢于为行政审判人员撑腰打气，敢于出面抵制非法干扰。要通过我们卓有成效的工作，营造出一个守法拥政、政通人和的良好环境。
二是要加强对行政审判工作的领导，落实行政审判“一把手”工程。要全面了解和掌握本辖区行政审判工作的状况，学习借鉴有关法院开展行政审判工作的经验，研究制定开展行政审判工作的规划、目标和措施，并认真抓好各项措施的落实。
三是要加强行政审判队伍的思想政治建设和廉政建设，牢固树立公正、廉洁、为民的价值观。进一步明确司法指导思想，端正司法理念，规范司法行为，改进审判作风，确保司法廉洁。要认真开展廉政建设和反腐败工作，对违纪违法行为要严格执行《人民法院工作人员处分条例》予以追究。同时，要保障法官的职业安全，预防和制止一切对法官打击报复、诬告伤害的行为，依法维护法官的人身安全和合法权益。
四是要加大行政审判人员的培训力度，进一步提高行政审判人员的素质。要大力加强行政审判人员业务培训，既要重视行政法理论知识的学习和培训，又要注重审判实务和实际操作技能的培训，既要注重行政诉讼知识和审判业务能力的提高，又要注意加强相关行政管理领域专业知识的学习。切实增强行政审判法官服务大局的能力、沟通协调的能力、驾驭庭审活动的能力、群众工作的能力、裁判文书制作的能力和调查研究的能力。
五是要健全行政审判机构、配齐配强审判力量，稳定审判队伍。除个别法院确因编制太少难以达到要求外，基层法院必须保证组成一个合议庭。要充分考虑行政审判工作的特点，选配能够胜任和适合行政审判工作的人员充实到行政审判庭工作。认真解决行政审判庭庭长进审判委员会的问题，法院的专业委员会委员中也应当考虑有熟悉行政审判业务的人员。要保留一批具有行政审判经验、经过系统培训的业务骨干和资深法官，除提拔重用外不能轻易调整和调离，以保证行政审判队伍的相对稳定性。要建立符合行政审判工作特点的考核和激励机制，不能以案件数量多少作为衡量行政审判工作优劣和评判行政审判法官工作业绩的依据。
