论文提要：

　　行政诉讼法规定了行政诉讼中必须适用普通程序，随着行政诉讼案件数量大幅度上升、案件类型多样化的趋势，行政审判任务艰巨与司法资源的匮乏的现状日益凸现，当事人权益受到侵害时得不到高效及时的保护。合议制在实践过程中也出现了“陪而不审”、人民陪审效率低等弊端。本文从公正与效率、法理分析、宪政理论视角对设立行政诉讼简易程序的理论基础进行分析，并对是否导致滥诉、公民权益是否被践踏等理论障碍予以消除。我国行政诉讼制度日趋完善，为行政诉讼简易程序的设置提供可行的法制环境，民事诉讼、刑事诉讼的有效模式，为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。一些基层法院进行的有益探索，较好的成效证明了简易程序的合理性。域外法国、英国及台湾地区的成功经验予以借鉴，为设立行政诉讼简易程序提供了实践证明。同时，从经济学的角度分析，设立行政诉讼简易程序符合交易成本最小化、社会效益最大化的原则。在此基础上，从适用范围的厘定、适用主体的界定、程序的转换与衔接、具体的诉讼流程四个方面对我国设立行政诉讼简易程序提出了具体的构想。（全文共约9200字）

以下正文：

法律必须具有稳定性，但不能凝固不变。司法的真正危险在于对合理改革的胆怯和抵制，对法律陈规的顽固坚持。

——[美]庞德

　 引言：

　 在研究一种诉讼制度时应该深刻考虑，一种制度的工具理性其目的就是要更好地服务于司法的价值理性，同时对现实社会积极回应下而趋于完善。可我们不得不面对一个现实：当刑事、民事诉讼制度改革颇有成就时，行政诉讼制度的改革却“犹抱琵琶半遮面”，举步异常之艰难。

　　由于行政案件的技术性、知识性和专业性，决定了适用普通程序审理在初始阶段有着积极的意义。但随着社会的发展，低效率、高成本的缺陷已逐步显露，这一规定显得相对滞后和保守。目前立法禁设行政诉讼简易程序的做法无论是在理论上还是实践中都有些顽固。积极顺应司法改革的潮流，探索行政审判程序的多元化机制应成为行政诉讼制度完善不可回避的话题。本文拟通过对行政诉讼单一程序的审视与反思，分析简易程序有其自身的理论基础和法经济价值，在此基础上提出了我国构建行政诉讼简易程序的具体设想。

　　 一、对行政诉讼单一诉讼程序的审视与反思

　　行政诉讼法规定了行政诉讼中必须适用普通程序，评价这一制度是否得到了法律意义上的实现，必须考察它在司法实践中是否存在理论与实践的冲突。

　　（一）审视：行政审判任务艰巨与司法资源的匮乏的现状

　　行政审判工作开展20多年来，行政诉讼案件呈现大幅度上升的趋势，案件的类型也多样化，对行政法官专业理论水平也要求愈来愈高，与行政审判力量并未实质加强之间凸显了种种矛盾。2009年全国受理行政案件120312件， 较1990年受理的13006件增加近10倍，而相反的行政审判人员却未见同步增长。笔者所在的法院，是在全国基层法院率先成立行政审判庭的，当初设立时共有6人，到目前为止行政审判人员仍一直维持在6-7人之间，而一般还安排2-3人专门负责非诉案件的执行。面对增长快速的行政案件，特别是“民告官”制度正日趋成熟，行政诉讼环境已有较大改观，随着社会转型、政府职能转换，而现有的审判力量要一律适用合议制的普通程序审理，不免就显得捉襟见肘。

　　（二）检讨：单一诉讼程序的弊端

　 “迟来的正义非正义”提示了诉讼制度在效率上的要求，正如意大利学者莫诺•卡佩莱蒂所言：“久长的裁判是恶的裁判，诉讼过分迟延等同于拒绝裁判。” 易言之，“迅速地审判一直被当作诉讼制度的理想。” 我国当前正处于社会转型期，社会矛盾产生和利益冲突愈发复杂，人民群众的新期待、新要求直指法院在确保公平、公正的前提下，努力实现高效、便民这一主题。而现行单一的行政诉讼合议制审判方式，让当事人没有选择程序的余地，也不得不接受漫长繁琐的诉讼过程，从而导致面对一些行政机关轻微的不法侵害时，一部分人宁愿选择沉默，或是选择上访、围堵党委、政府门口等极端行为，很显然这是当事人因自己的权利受到侵害时得不到及时的保护和解决，从而给社会增加了诸多的不稳定因素。

　　（三）反思：行政诉讼普通程序的异化与缺陷

　　毋庸置疑，行政诉讼制度创建以来，适用普通程序予以处理行政案件，在提高行政审判质量、防止司法腐败、化解职业风险上起到了重要作用。“在司法实践中，凡行政案件，大都被视为复杂疑难案件而采用合议庭的组织形式进行审理”。 但应当看到一种诉讼制度的构建，其目的不仅仅是为了解决矛盾纠纷，而是应通过该种程序来实现司法的公正与效率。随着社会经济的快速发展，行政机关的管理职能不断渗透深入，群众的法律意识和维权意识不断提高，二十几年前制定的行政诉讼法已跟不上社会现实和审判实际的客观需要。

　　1.陪而不审现象普遍存在，合议制功能得不到有效发挥。从立法本意上讲，当初行政诉讼法规定审理行政案件实行合议制，是基于当初案件数量、类型、法律意识的要求而设定。现行案件数量增多，类型出现多样化，只能够适用单一的普通程序审理，从而导致合议制只是流于形势，走走过场。“合而不议”的现象逐渐增多，这正是当前司法程序不公的表现，也是对权利的一种漠视。

　　2.人民陪审员的非专业参与，导致效率低下。当今法院特别是基层法院，要求人民陪审员的参审率要达30%以上。由于行政案件的专业性特征，合议庭在开庭审理时，法官可能还需要用非专业化的语言向参审的人民陪审员阐明事实和法律，以使他们能正确理解与判断。同时在评议时，由于专业知识缺乏，他们也很难跟专业法官迅速达成共识，有可能导致判决的延缓与拖延，从而影响了诉讼效率与权威。正因为合议制度具有效率低、成本高的特点，因此无论英美法系，还是大陆法系国家，合议制的适用范围正不断地缩减，而独任审判的范围正已不断扩大。 可见，单一的适用合议制处理行政案件，已与现代化司法现实不相符合，导致实践过程中行政案件办案周期长、效率低、社会效果不好的现象，显然与行政审判一律适用普通程序不无关系。

　　二、行政诉讼适用简易程序的理论基础

　　制度的构建必须有其理论基础，否则，新建立的制度就会失去其合法性的基础。那么，构建行政诉讼简易程序的理论基础何在呢？

　　（一）建立行政诉讼简易程序的理论基础

　　在一定程度上而言，诉讼制度的构建的理论和实践最终都可以归结到公正与效率两大价值目标。美国法官波斯纳宣称：“正义的第二种含义，简易的说就是效益。” 在新时期行政诉讼案件增多与司法资源缺乏的现实面前，怎样平衡司法公正与效率二者之间的关系，以达到它们之间的和谐统一，是目前行政审判方式改革急需解决的问题。以社会发展的规律和与时俱进的思维，我们得以认真审视公正与效率视角下行政诉讼简易程序的构建，是有着自身发展的空间。

　　1.司法公正与司法效率对简易程序的衡平。所谓司法公正就是指司法审判人员在司法实践活动过程和结果中，应坚持公平与正义的原则。 包括实体公正和程序公正。一种司法制度的设置，无法实现绝对的公正，客观上都是一种解决矛盾纠纷的方式。简易程序相对普通程序而言，只要是坚持在法治的前提下，并符合法定的程序要求，那么不应被认为是独断，而应认为在法律上是公正的。同时简易程序仅针对的是一些特定的案件，同样，经过了正当的、简化的程序过滤后，同样具有法律意义上的公正。如果法院对每一案件，都是一套一成不变的模式，则完全有可能将一些寻求公正的诉讼拒之门外。因此，针对不同案件对公正的不同的要求，找到完备、严谨的普通程序和简捷、高效的简易程序的衡平点，则为上上之策。

　　2.构建行政诉讼简易程序的法理分析。行政机关实施行政行为时必须遵循“先取证，后裁决”的原则，法院的司法审查也就限于行政机关作出具体行政行政行为时所依据的证据。通常法官只要对此类证据进行书面审查就可以了解基本的案情，而不需要进行言词审理。可见，运用行政诉讼简易程序审理案件是符合行政执法“先取证，后裁决”的行政法理论的，亦符合“及时行政”的理论基础。行政诉讼的举证责任分配实行“由被告对被诉的具体行政行为的合法性承担举证责任”的原则，行政诉讼当事人在诉讼中取得和提供证据材料都较为容易。及时、高效的目的在于不断提高行政效率，防止违法行政行为造成对公众利益的更大损害，以维护法律秩序的稳定性。因此，设立简易程序符合行政执法及时原则和司法审查效率原则的理论基础。

　　3.“接近正义”宪政理念的考究。从宪政的视角来分析，简易程序的理论可以升华为“接近正义”的理念。现代宪政国家为了充分保障人权，尊重公民的基本权利，在诉权方面大都确立了“司法最终救济”原则，从而客观上使得司法保护成为公民寻求救济的最后一道屏障。然而这些保障往往却注重于实现公民的辩论、上诉、申诉等权利，却忽略了公民为实现这些权利保障所应承担或付出的人、财、物的比例是否相当的问题。可见，要全面实现保障当事人的合法权益，从接近正义的角度出发，简化程序或许就是可选途径。

　　（二）理论障碍及其消除

　　对于行政诉讼简易程序建立的可行性，仍然有很多人持怀疑态度。为论证这一制度设立的合法性，笔者对这些质疑必须予以回应。

　　1.是否导致滥诉？如当场罚款、警告等一些案情相对简单、争议不大的案件，在以前当事人不愿提起诉讼，而现在可通过简易程序迅速审结时，是否会导致滥诉呢？诚然，相当一部分人是会拿起法律武器的，但由于市场社会里注重投入产出的特性，当事人不计成本而选择滥诉的可能性非常小。在促使行政机关依法行使行政权的同时，法院也会加以严格的审查，对提起此类诉讼的情形甚至可以通过案件分流及庭前调解予以妥善处理，并不必然导致大范围的滥诉，也不会因此而使得司法系统不堪重负。即使出现此类案件增加的情形，在对制度加以规范的同时，增强行政审判力量，保障公民权益不受行政行为侵害和使不法行政行为得以纠正的需要。

　　2.公民权益是否被践踏？应当认为这种担心不是完全多余的。行政诉讼简易程序建立肯定会增加行政诉讼案件的数量，行政法官的审判压力会相对增大。但只要明确增设行政诉讼简易程序的目标是对那些案件简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件采用简化审判的方式，对难易有别的案件仍按不同的程序进行审理，就不必过于担心。公正一词显然是有主观性的，在不同人眼中会以不同的形态出现。一种制度设计再完善、再精细，在司法现实中也不可能实现绝对的公正。而对情节简单、争议不大的案件，当事人往往愿意在程序上作出一定的让步，通过简易、快捷的方式解决争议，以获取利益最大化，满足诉讼中各方对于效益的追求。人数有限的法官在有限的时间内用最有限的精力和费用就可以尽量多处理一些案件。简易程序抛弃的是正常程序中的部分环节，是一种必要和合理的简省，不至于损害程序的正义。当然，一些程序中的正当要求，如保障诉权、公开审理等原则，在简易程序中作为基本原则，法官亦应当坚守底线。

　　3.司法实务对简易程序构建的积极探索。我国行政诉讼制度日趋完善，为简易程序的设置奠定了基础。据调查，在行政诉讼中，40％以上的撤诉案件有近90％的案件属于行政机关改变具体行政行为或者变相调解的情况。这种法律没有明文规定的做法实际上是审判实践中形成的行政诉讼简易程序的雏形，并且确实起到了减少诉讼成本、提高诉讼效率，化解行政纠纷的积极作用。这些主客观因素的变化为行政诉讼简易程序的设置，提供可行的法制环境。

我国《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》分别在1991、1996年增设了简易程序。实践证明，简易程序较好地发挥了促进司法公正和效率相统一的功能。民事诉讼、刑事诉讼与行政诉讼三者在本质上是共通的，为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。一些基层法院已经开始在行政诉讼中进行了简易程序的有益探索，较好的成效证明了简易程序的合理性。如北京市东郊区法院在行政庭专门指定一名审判人员负责行政案件的初审工作，对使用简易程序予以行政处罚的案件，行政机关作出不予受理行政决定的案件，事实清楚且争议不大的拆迁裁决、治安处罚、行政不作为等案件，进行必要的综合认证后采取简易的方式审理。这些改革实验也给建立行政诉讼简易程序提供了成功的经验。

　　4.域外的考察提供了可靠的借鉴。就世界各国(地区)而言，为提高行政诉讼效率所采取的措施大都是在行政诉讼中设立简易程序或与其相类似的程序。被誉为“行政法母国”的法国，没有法律意义上的正式的“简易程序”，但其程序的设计处处体现了“提高效率”的理念。1973年法国的行政诉讼法典中规定：“行政案件的判决原则上由3名行政法官合议做出，某些简单的行政案件可由1名行政法官代表单独判决”。　英国的“司法审查原则上适用简易程序，可用书面审查方式进行，” ，其1980年对第53号令的修订，使得司法审查“可以由一名法官按照民事诉讼程序作出，而不再需要一个2至3名法官组成的分庭法院了。” 我国台湾地区　1998年的新《行政诉讼法》增设了简易程序，该法第229条、第230条规定了适用简易程序的范围：一是关于税捐征事件涉讼，所核课之税额在新台币3万元以下者；二是因不服行政机关所为新台币3万元以下罚款处分者；三是其他关于公法上财产关系之诉讼，其标的值金额或价额在新台币3万元以下者；四是因不服行政机关所为告诫、警告、记点或其他相类似之轻微处分而涉讼者。前项所定数额，司法院得因情势需要，以命令减为新台币2万元或增至新台币20万元。

总之，以上几个国家和地区行政诉讼简易程序的设置和适用，使大量简单、争议不大的行政案件得以迅速审结，极大地节约了司法资源和诉讼成本，有效实现了公正、高效、权威的司法主题。尤其是英国和我国台湾地区简易程序的增设，反映出司法现代化对行政诉讼程序的新要求，是现代司法理念在实践中的必然反映，非常值得我们借鉴和吸收。

　　三、建立行政诉讼简易程序制度之价值分析——从经济学的角度

　　“如果没有简易案件的快速审理和司法源资的节约，要实现对比较大的复杂案件慎重裁判的程序保障，也是不可能的”。 当前人民法院面临的司法任务繁重，诉讼制度既要方便群众参加诉讼，又要方便法院处理案件，而法院的司法资源是非常有限的，要及时、高效地审理好案件，必须科学合理地配置有限的司法资源，在坚持司法公正的基础上，以尽可能的司法投入获得尽可能大的司法效益。因而，将经济分析的方法和理论引进行政诉讼简易程序的构建或许是一个有益的思路。

　　（一）符合交易成本最小化原则

　　设立简易程序的价值首先在于行政相对人能够有平等使用诉讼制度的机会，以实现程序公正所体现的平等性、参与性、民主性。实际生活中，行政相对人要真正实现救济的权利，往往存在诸多问题的障碍，其中，行政诉讼程序制度的不完善是主要的因素。例如，情节简单、权利义务影响不大的行政案件若适用普通程序，对行政相对人来说，不仅因普通程序的繁琐增加诉累，而且消耗不必要的如误工费、往返路费等费用，会使其在提出司法救济前权衡利弊而放弃诉权。“无论审判能怎样地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往放弃通过审判来实现正义的希望”。 实践中，为避免由法律规定的某种既有权利义务模式特权对发展中的社会产生阻碍，就要严格地按照交易成本降低的标准推动法律创新或选择最合适的法律制度安排。用美国著名经济学家科斯的话说，“权利就应该让于那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用的动力的人，而且要发现和维持这种权利分配，就应该通过法律的清楚规定，通过使权利让渡的法律要求不太繁重，而使权利让渡成本比较低。”

　　（二）符合社会效益最大的原则

　　西方经济分析法学家十分重视研究法的效益价值，其核心思想是：效益——以价值得以极大化的方式分配和使用资源，是法的宗旨。 笔者认为，这种分析方法同样值得在行政诉讼制度构建中加以援用。设立简易程序符合高效率、高效益的经济取向。简易程序的灵活、迅速高效的优点，不仅有利于及时保护行政相对人的诉权，而且有利于提高行政效率和及时依法行政。一方面，缩短了法院办案周期，节约司法资源，如一宗不服行政处罚50元的案件，若启动普通程序，当然浪费司法资源；另一面，减少行政机关和行政相对人及其他诉讼参与人人力、物力和时间的耗费，让行政机关有更充分的时间去管理社会事务，维护社会秩序，让行政相对人和其他诉讼承办人更有充足精力去服务社会。

　　四、行政诉讼简易程序具体构建

　　如前所述，通过对行政诉讼单一程序的审视与反思，简易程序有其自身的理论基础和法经济价值，也有着现实存在的空间和域外的经验借鉴。如何构建我国的行政诉讼简易程序制度，笔者认为，在传承我国的法律文化和认清当今世界行政诉讼简易程序制度发展趋势的同时，构建符合我国具体国情的行政诉讼简易程序是最佳选择。

　 （一）适用范围的厘定

　　哪些案件适用简易程序，是行政诉讼简易程序设计时较为困难的问题，同时也是最重要的问题，它对该制度实际运作的效果至关重要。有学者认为，适用简易程序的条件是案件性质轻微、情节简单、争议不大、影响面小的案件。 但这种标准其实较为模糊，缺乏可操作性。我们可以借鉴德国和我国台湾地区的做法，采取实质标准兼形式标准来确定适用简易程序的案件。具体的说下列案件可以考虑适用简易程序：

　　1.小额的案件。如不服行政机关数额在1000元以下的税收、罚款、收费、征收等行政行为的案件。

　　2.对行政处机关作出的申诫罚，即行政机关对违法者的名誉、声誉给予谴责、警示或对其精神上给予惩戒的处罚不服的。

　　3.适用简易程序作出的行政处罚、行政许可的案件。

　　4.经初步审查可能在程序上驳回起诉的案件。

　　5.起诉人在诉状中对行政行为认定事实没有异议仅对法律适用或执法程序有异议的案件。

　　6.行政行为已经被确认违法，当事人单独提起行政赔偿且数额不大的案件。

　　7.认为行政机关违法要求履行义务的案件及其他对时间有特殊要求的案件。

　　8.当事人合意选择并申请适用简易程序的案件。

　　9.其它可以适用简易程序的案件。用一个兜底条款来处理法律滞后的问题。

　　同时应当在立法中明确对于以下几类案件不适宜用简易程序：限制公民人身自由的案件；行政处罚可能显失公正，原告要求变更，被告明显有异议的、具体行政行为所处理的金额巨大或对原告的生产生活将造成毁灭性的打击的案件；具体行政行为在当地有重大影响的或涉及公共利益的案件；集团行政诉讼或两个以上被告的行政案件以及原告要求适用普通程序审理的案件。

　　（二）适用主体的界定

　　根据现行的民事、刑事诉讼制度，简易程序只能由基层人民法院和它的派出法庭适用。那么，行政诉讼简易程序是否也只能够由基层人民法院适用？有的学者认为：“中级以上人民法院的第一审行政案件不适用简易程序”。 也有学者主张将行政案件原则上由中级人民法院管辖，基层人民法院不再管辖行政案件，中级法院设立巡回法庭，审理以乡政府和县政府各部门为被告的案件。 笔者对此有不同的观点。认为适用简易程序就不能慎重处理案件，就不能维护法律的尊严，未免偏颇，简易程序对审理环节的简化，与法官对案件的慎重处理并不矛盾。事实上，高效的裁判更能体现法律的公正与尊严。同时，案件的性质和情节不会因为当事人对裁判结果的态度而有所改变。小额简单的案件不会因为上诉就成为大额的复杂的案件。也不能因为当事人的上诉而将其排除在适用简易程序的范围之外。因此，“中级人民法院和基层人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序”。　

　　（三）程序的转换与衔接

　　行政诉讼简易程序与普通程序的转换与衔接应该有明确的规定。有一方当事人对适用简易程序有异议的，应当尊重他们的意愿，转为普通程序。当然，为了有效防止当事人滥用权利而造成诉讼的不当延迟，对异议的时间要加以限制，当事人提出异议的时间应在法院通知其适用简易程序后法庭辩论终结前提出。有些案件在审理过程中发现不再适合适用简易程序的，法官可以主动转换程序。

涉及到转换程序后对合议庭的组成、审限的计算、文书的送达等问题，如果涉及仅仅只是诸如送达起诉状等并不直接影响当事人实体权利的行为，可以直接进行；如果是实质性影响了当事人的实体权利的行为，程序应该重新开展，审限应该重新开始计算。

　　（四）具体的诉讼流程

　　为实现行政诉讼的目的，借鉴国外和我国台湾地区以及我国民事诉讼简易程序的设置，行政诉讼简易程序可具体作如下安排：

　　1.简化诉辩方式。行政相对人可以口头起诉，当然以符合书写起诉状确实有困难”为条件。对一些同类型的案件，法院还可以事先设计一些表格让被告予以答辩。

　　2.简化受理程序。运用简易程序审理行政案件，应当在立案之日起3日内将起诉状副本或口头起诉笔录送给被告，被告应在收到起诉状副本或起诉笔录之日起5日内予以答辩，法院应当在收到答辩状之日起2日内将答辩状副本送给原告。人民法院对案件的审理，不受被告不提交答辩的影响。　　　

　　3.简化传唤方式。传唤当事人、通知证人的方式可以用口头、电话、传真、电子邮件等方式通知，但应当有证据予以证明当事人己经收到通知。

　　4.简化庭审程序。独任法官可以根据案件的具体情况，在庭审中简化审理手续和步骤，如采用要点归纳式举证，同样可以适用庭前调解。

　　5.缩短审理和裁判期限。简易程序的办案周期应控制在一个月内，且审理期限不得延长。如因案情复杂，转为普通程序的，审理期限从重新立案的次日起计算。

　　6.简化裁判文书制作。裁判文书仅需记载争议的事实要点和主要理由，简要记载法庭认定的事实和理由。

　　7.降低收费。适用简易程序的案件，按费用相当性原则，诉讼费用应低于普通程序审理的案件，以鼓励更多的当事人选择适用简易程序，从而有利于提高诉讼效率，增强简易程序定分止争的功能。

　　结 语

　　在法治主义背景下，构建行政诉讼简易程序是实现公正与效率的有效探索，同时也体现了现代行政诉讼过程中应具备的一个基本精神，即及时高效性。正如美国学者庞德所言：“为了理解当下的法律，我满足于这样一幅图景，即在付出最小代价的条件下尽可能地满足人们的各种要求。我愿意将法律看成这样一种社会制度，即在通过政治组织的社会对人们的行为进行安排而满足人们的需求为条件而尽可能地满足社会需求——即产生于文明社会生活中的要求、需要和期望——的社会制度。” 付出最小的代价，满足人们尽可能多的要求，行政诉讼简易程序正是作为这样一个社会工程发挥着作用。