[案情]

　　原告湘阴县文星镇高岭社区居民委员会团结居民小组。

　　负责人甘伯云，男，1947年6月20日出生，汉族，住

　　湘阴县文星镇高岭社区居民委员会团结组，该组组长。

　　被告湘阴县人民政府。

　　法定代表人黎作凤，该县县长。

　　[审理过程]

　　原告湘阴县文星镇高岭社区居民委员会团结居民小组诉被告湘阴县人民政府土地行政征收一案，湖南省岳阳市中级人民法院（2009）岳中行初字第９号行政裁定书裁定移交本院审理，本院于2009年6月11日受理后依法组成合议庭，于2009年７月31日公开开庭进行了审理。２009年10月28日经院审判委员会研究决定裁定驳回原告湘阴县文星镇高岭社区居民委员会团结居民小组的起诉。原告收到裁定书后不服向岳阳市中级人民法院上诉，2010年1月27日岳阳市中级人民法院（2009）岳中行终字第50号行政裁定书裁定驳回上诉，维持原判。

　　原告诉称，2003年6月，被告以招商白泥湖劳教所，借1809线改S308线为理由，多次与原告联系，准备征收原告所有的耕田。原告不想将耕田征收出去。然而，被告却未与原告交涉和协商的前提下，背着原告与其他不属于原告所在组上的人串通一气，炮制了一份“征收协议书”，仅以3800元/亩和5000元/亩的征收标准，将原属于原告所有的31.65亩耕田强制进行了征收。之后又转手以高价转卖给了湖南省白泥湖劳教所，从中获取高额利润，严重地损害了原告的合法权益。原告得知以后，采取多种方式向被告湘阴县国土资源局及湘阴县政府、县委等主管部门主张权利，但一直石沉大海无济于事。2008年10月，原告又向被告主张权利要求被告按国家法律、法规、政策给原告一个合理的答复，可被告却一直未作答复。直至2008年12月3日，原告向岳阳市国土资源局提起行政复议，岳阳市国土资源局以此复议申请超过法定期限为由，不予受理。

　　原告认为，被告对原告所有的耕田进行征收，是一种具体行政侵权行为，同时，被告在征收原告土地过程中采取欺诈手段，与不相干的其他人签订的“征地协议”明显属于无效协议书，其行为严重地损害了原告的合法权益。故诉至法院请求依法确认被告于2003年6月对湘阴县文星镇高岭社区团结组所有的31.65亩土地进行征用的具体行政行为违法。

　　被告辩称，1、2003年6月，为实施省人民政府批准的省道1809线湘阴至汨罗公路扩宽和改接S308线工程，征用了原告31.65亩土地。开始是按5000元/亩补偿的（另给 青苗补偿及房屋拆迁补偿和再建基地安置）。后于7月14日又给原告增加173915.00元征地补偿费，到7月21日止，实际付给原告征地补偿费331205.00元。8月1日，又借专业果园名义补偿原告20000元。至此征地补偿费已付现金351205元，平均每亩为11096元。同时城建投资公司还答应以后在给原告安排再建基地时以给予减、免收费方式和门面地基优惠的方式给予原告补偿。虽然开始时《征用地协议书》是原告所在居委会代原告签订的，但协议签订后原告组上绝大多数村民还是同意这个征地及补偿办法，并很快与城建投资公司签订了《房屋拆迁补偿协议书》自行拆除了房屋。城建投资公司免收了应收原告的再建基地面积款70278元，并且城建投资公司将经评估每缝10万多元的临新世纪大道一线门面地基，以每缝5万元优惠给了原告19缝。所征用原告的31.65亩土地用于了1809线扩宽与接S308线工程，白泥湖劳教所的土地是被告第二次征用原告42亩土地中出让给该劳教所的。2、原告在2003年7月即知征用其土地31.65亩这一行政行为的内容，①2003年6月，为征用31.65亩土地，答辩人所属国土局事先多次派人与原告负责人及其组上村民联系，告知征地位置、面积、补偿标准办法等；②2003年7月14日，答辩人所属城市建设投资公司与原告负责人甘伯云协商，对征用原告31.65亩土地在5000元/亩基础上再增加143915.00元补偿费。③征用土地款共为331205元，7月14日原告领取了200000元，7月21日原告又领取了131205元，两次领款都是原告负责人甘伯云经手签字。④2003年6月15日，原告书面向湘阴国土局咨询征地价格。⑤从2003年7月5日起至月底，原告组上十多户村民包括甘伯云均与城建投资公司签订了《房屋拆迁补偿协议书》。3、原告的起诉已超过了法定期限，依法应予驳回起诉。

　　本院根据采信的证据，确认以下案件事实：省道1809线（即现在的省道S308线）湘阴至汨罗段（湘汨公路），是湘阴及益阳部份地区通过汨罗上107国道和京珠高速公路的重要通道，湘汨公路扩宽工程于1998年12月26日已经省人民政府批准，省政府以（98）政土字第940号国家建设征拔使用土地审批单同意在湘阴县六塘乡、石塘乡、文星镇的湘汨公路沿线征地，作为两边道路扩宽用地。2000年，湘阴县城市规划进行修编调整，将文星镇与石塘乡交界处1400米长（文星段）的湘江公路改道与湘阴湘江大桥接线的新世纪大道相接，改道后公路线长缩短到1148米，湘汨公路文星段的新路（新1809线）在老1809线的北边。省道1809线在湘阴县城区的部分又称为新世纪大道。被告在1998年底省政府批准扩宽1809线时按规定的程序进行了土地征收，当时征收土地是用于老1809线在湘阴城东区的扩宽，与新世纪大道向东的延长线（即新修的1809线）不是同一宗地，原告所称的31.65亩土地，是被告用于建新世纪大道向东延长线的土地。原告认为被告签订该处土地的《征地协议》是2003年6月15日，而在2003年6月18日被告才以湘政（2003）48号文件《湘阴县人民政府关于兑换湘汨公路（S308线）文星段改道用地的请示》向省国土资源厅请示，故被告2003年6月征收的土地严重地违反了土地征收的有关程序。另查明，2003年6月被告为征用原告这31.65亩土地，被告所属的国土局事先多次派人与原告组负责人及村民联系，告知征地位置、面积、补偿标准等，开始被告是按3800元/亩、5000元/亩的标准进行土地补偿（30.85亩耕地X5000元/亩=154250.00元，其它地0.8亩X3800元/亩=3040.00元），31.65亩土地的土地补偿费共计157290元。原告认为补偿标准偏低，于2003年6月15日向湘阴县国土局递交了一份《关于咨询征地的价格的请示》，该请示的基本内容：同一个县同一区同一个事上，江东路东接线征地价格为26800元/亩，而新世纪大道东接线征地价为3800-5000元/亩，同一个公益修路出现两种差异较大的价格。2003年7月14日，被告下属的城建投资公司与原告协商，原告组长甘伯云作为产权代表人在两张《青苗及土地附着物补偿登记表》上均已签名，其中一张登记表上注明城区补助和青苗补偿是按31.65亩计算的。甘伯云在登记表上写明“S308线征用地内的400元/亩补5年，800元/亩补5年和青苗补偿合计人币143915.00元”，“S308线征地熊县长表态补偿30000元”。两张登记表上共计173915元。再加上6月份算的土地的补偿费157290元，总共331205元。2003年7月14日原告负责人甘伯云领取了团结组征土地补偿款20万元，7月21日甘伯云又领取了团结组征地款 131205元。2003年8月11日被告又借S308线征用地占用团结组专业果园的名义补偿原告20000元。至此原告已得到征地补偿费现金351205元。同时，被告下属的城建投资公司还承诺以后在给原告安排再建基地时以给予减、免收费方式和门面地基优惠的方式，给予原告补偿。原告的31.65亩土地被征用需要拆迁安置原告组19户村民（原告组总共有20多户），其中有16户村民在2003年7月15日前与湘阴县城建投资公司签订了《房屋拆迁补偿协议书》，有3户在2003年8月份也签订了《房屋拆迁补偿协议书》。2009年6月18日，城建投资公司免收了应收原告再建基地面积款70278元，并且城建投资公司将经评估每缝值10万多元的临新世纪大道一线门面地基，以每逢5万元的价格给予了原告19缝。另查，原告的土地被征收共有三次，第一次是2003年6月征的31.65亩，第二次是2003年8月份被征地用于白泥湖劳教所建设，第三次是2007年。

　　2008年10月原告清帐时发现湘阴县国土局与文星镇高岭社区团结组于2003年6月15日签订的《征用土地协议》，该协议上被征地单位团结组的签名处签名是罗孟祥、谢映宏等7人，而该七人均非原告组上村民。原告认为，被告在征收原告土地过程中采取欺诈手段，与不相干的其他人签订的“征地协议”明显属于无效协议书，其行为已严重损害了原告的合法权益。原告于是向被告及其下属的湘阴县国土局主张权利，要求他们给原告一个合理的答复，但一直未予答复。2008年12月3日原告只得向岳阳市国土资源局提起行政复议，岳阳市国土资源局以此复议申请超过法定期限为由，决定不予受理。原告于是向法院提起行政诉讼，请求依法确认被告于2003年6月对湘阴县文星镇高岭社区团结组所有的31.65亩土地进行征用的具体行政行为违法。

　　以上事实，有湘阴县文星镇高岭社区居民委员会出具的证明、《关于咨询征地价格的请示》、《关于解决复耕还田的报告》、《关于解决遗留问题的报告》、身份证及户籍证明六份、《湘阴县人民政府关于兑换湘汨公路（S308线）文星段改道用地的请示》（湘政[2003]48号）、《湘阴县人民政府关于批准我县下浮征地拆迁补偿标准的请示》（湘政[2002]13号）、省政府（98）政土字第940号土地审批单、岳阳市湘桥 （2001）31号文件、湘政发（2000）47号文件、2003年6月15日的《征用地协议书》、2003年6月15日咨询函、原告2003年7月14日领补偿款收据、原告2003年7月21日领补偿款收据、给原告增加补偿费173915元的依据、给原告增加补偿费20000元的依据、青苗补偿费材料、《房屋拆迁补偿协议书》、门面地基价值评估报告、以优惠价给予原告19缝门面地基的材料、未扣原告70278元再建基地款证明材料及双方当事人的陈述等在卷证实。

　　[裁判结果及理由]

　　本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。本案中被告湘阴县人民政府征用原告土地的具体行政行为发生在2003年6月，在该次征地时被告与不属于原告组上的七人签订了《征用地协议书》，该协议书属无效协议，原告称2008年10月才知道该份协议书的存在，但从原告负责人甘伯云于2003年7月14日和2003年7月21日两次领取征地款和青苗及地上附着物补偿款的行为以及原告组上村民与被告下属的城建投资公司签订的《房屋拆迁协议书》可以认定，原告方从2003年7月就应当知道被告征收原告方31.65亩土地的具体行政行为这一内容，原告起诉请求依法确认该次征地的具体行政行为违法的起诉期限迟至2005年的7月份届满，原告现在提起行政诉讼已超过《解释》中最长不超过二年的时效规定。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款（六）项之规定，经本院审判委员会研究决定　裁定如下：

　　 驳回原告湘阴县文星镇高岭社区居民委员会团结居民小组的起诉。

　　[分歧意见]

　　合议庭一致认为被告在征地过程中违反了国家法律法规关于征地程序的相关规定，且与不是土地所有权人签订《征用土地协议书》，其征收土地的行政行为违法。但本案争议的焦点为原告向法院提起行政诉讼是否超过诉讼时效，合议庭第一种意见认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。本案中被告与不属于原告组上的七人签订了《征用地协议书》，该协议书属无效协议，但从原告负责人甘伯云于2003年7月14日和2003年7月21日两次领取征地款的行为以及原告组上村民与被告下属的城建投资公司签订的《房屋拆迁协议书》可以认定，原告方从2003年7月14日应当知道被告征收原告方31.65亩土地的具体行政行为这一内容，该案的起诉期限迟至是2005年的7月份届满，原告现在提起行政诉讼已超过《解释》中最长不超过二年的时效规定，应当裁定驳回原告的起诉。且本案属须经行政复议才能向人民法院提起行政诉讼的案件，原告在诉状中称已于2008年12月3日，向岳阳市国土资源局提起行政复议，岳阳市国土资源局以此复议申请超过法定期限为由，决定不予受理。据此应该裁定驳回原告的起诉。

　　合议庭第二种意见认为，该案未超诉讼时效1、原告多次找被告方的多个部门反映情况，要求给一个答复，这是一个时效中断的问题。2、该案纷纠涉及的是不动产，应适用最高院《解释》第四十二条最长时效为20年。《解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年起诉的，人民法院不予受理。本案中标的为土地，应适用最长不超过20年的时效规定，原告向法院提起行政诉讼未超过法律规定的时效，应当判决确认被告湘阴县人民政府于2003年6月对湘阴县文星镇高岭社区团结组所有的土地进行征用的具体行政行为违法。

　　[法官点评]

　　一、行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向法院提起行政诉讼的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政案件能否进入司法实体审查的问题。《行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”由此可见行政诉讼的起诉期限是一个不变的期间。行政诉讼中只有起诉讼期限的耽误，没有起诉期限的中断。对于超过起诉期起诉的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理时没有查明，但在审理过程中查明已超过起诉期限的，人民法院应该裁定驳回起诉。所谓的当事人一直在进行申诉信访等理由，认为应当折抵起诉期间的理由都是不能成立的。

　　二、行政机关作出具体行政行为时，未告知相对人诉权和起诉期限的，相对人的行政诉讼起诉期限应如何计算？ 关于这一问题，因《行政诉讼法》对此未作规定，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下简称《行诉法解释》）第四十一条作出了解释：即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该条明确了起诉期限的时间限度。该条的前提是公民、法人或者其他组织知道了行政机关作出的具体行政行为的内容，但行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限。《解释》第四十一条规定的情形，其起诉期限计算的起点是行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日，起诉期限应该是从计算起点之日起3个月内。也就是说，从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起3个月内不提起行政诉讼的，其起诉期限就已届满。《解释》第四十一条规定的起诉期限的时间限度是2年。如果公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内不提起行政诉讼，无论其是否知道诉权或者起诉期限，其起诉期限均已届满。在本案中原告从2003年7月份就知道了被告的土地征收行政行为这一内容，在被告未告知诉权和起诉期限下也应在2005年7月份之前行使诉权。

　　三、《解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这条的前提是不知道具体行政行为的内容。在行政法律关系中，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。而行政机关在作出具体行政行为时，对有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织人没有告知的义务。所以，与具体行政行为有法律上利害关系的人，在一般情况下，不可能及时知道具体行政行为的内容 。同理，公民、法人或者其他组织对涉及不动产的具体行政行为在20年，其他行政行为在5年内已知道或者应当知道具体行政行为内容的，其起诉期限的计算起点是知道或者应当知道具体行政行为内容之日起3个月内应当依法提起行政诉讼、或法律另有规定的起诉期限则从其规定。即公民、法人或者其他组织，如果知道或应当知道具体行政行为的内容在3个月内或法律另有规定的起诉期限内不提起行政诉讼的，其起诉期限亦已届满，而无需等到20年或5年。