摘 要：作为“草根银行”的村镇银行是现代农村金融体系的重要组成部分，担负着关注民生、关注弱势群体、关注农村建设的社会责任，因此村镇银行的可持续发展是一个不可忽视的问题。实践中，对村镇银行可持续发展有重大影响的法律监管存在着监管方向偏差，监管资源不足等问题。此间涵射出的立法层次低，外部监管混乱等更深层的矛盾亟待解决，故需要确立独立的村镇银行法律监管体系，明确村镇银行的监管内容，选择正确的监管部门来完善村镇银行的法律监管。

　　关键词：村镇银行；法律监管；监管体系；监管内容

　　一、村镇银行概述

　 （一）村镇银行的概念

　　村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。 享有“小额信贷之父”、“穷人银行家”美誉的孟加拉的穆罕默德•尤努斯教授，30年前创立了世界上第一家乡村银行——格莱珉银行，使400多万孟加拉农村贫困人口脱贫致富。世界各国农村金融市场均十分重视社区银行、乡村银行、小额信贷等金融组织体在农村金融供给中的作用。美国的社区银行，不仅为我国商业银行的改革提供了启示，还是国外农村地区很成功的金融机构模式。 印度尼西亚人民银行(Bank Rakyat Indonesia)的小额信贷模式,成功地为信用状况合格、农村贫困线以上、家庭小作坊或有潜力的个人等大量低收入人群提供还款方式灵活的小额信贷服务。泰国的农业合作银行(The Bank of Agriculture andAghcultural Cooperative)是政府在农村建立的正规性金融机构，得到了政府的多种优惠政策，一直坚持市场运作模式，管理完全自治，其经营效率很高。

　　境外农村金融机构的发展，为我国村镇银行的建设提供了有益借鉴。而我国的村镇银行又独具特色，适应我国农村经济的发展。对村镇银行设立的法律依据、村镇银行的营利性原则、村镇银行的运作进行分析，可以看出村镇银行在性质上属于商业银行。然而，村镇银行又不是传统意义上的商业银行，它又突破了法律对传统商业银行和的限制，其业务范围也较传统商业银行有很大不同，是我国为了城乡协调发展，解决三农资金匾乏问题而产生和发展起来的，是为农村地区服务的有别于传统商业银行的特殊的商业银行。例如湖南首家村镇银行----湘乡市村镇银行就推出了青年农业创业贷款、农家子弟成才贷款、农资临时贷款等一系列农字号、小字号信贷产品，这些均是为农民量身定做的，门槛低，灵活。为一些想从事种植、养殖、经商、农产品加工，而资金有困难的农民快速、便捷地提供银行的资金支持。

　　（二）村镇银行的特点

　　村镇银行的特点大致可以概括为：（1）投资主体的多元化。从投资来源上，它可以有法人投资与自然人投资、国有资本与民营资本的投资等。（2）资产规模相对较小。村镇银行与商业银行或其他金融机构相比，组织层次简单、资产规模较小，从金融开发、产品向市场投放到信息反馈，整个过程可以在短时间内完成。（3）服务对象比较明确。村镇银行是以“立足地方、服务村镇”为自己的市场地位，针对村镇居民、中小企业的具体需求来发展服务全面、个性化、特色化的金融服务。（4）治理结构相对简洁。构建村镇银行利用现代企业制度，实行简洁、灵活的公司治理模式，针对自身机构规模小、业务简单的特点，一般遵循按照市场化原则，按照因地制宜、运行科学、治理有效的方式进行组织架构。

　　（三）村镇银行在农村金融中的地位及发展状况

　　 具体而言，我国的农村金融体系可以分为正规性金融组织和非正规性金融组织，正规性金融组织包括农业发展银行、中国农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行、村镇银行、农业合作银行、农业保险机构、小额信贷机构；非正规性金融供给组织主要包括行会、地下钱庄、合作基金会等　

村镇银行的出现不仅促进了农村金融市场投资主体多元化、金融供给模式多样化、经营机制灵活化，并且相对于原有正规农村金融机构具有更加灵活和高效的优势。于是，银监会于2009年7月下发《新型农村金融机构2009年－2011年总体工作安排》，推动三年共开设1027家村镇银行 。从政策所倡导的工作力度足以看到村镇银行在农村金融体系中的重要地位。

　　2006年12月20日银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《准入意见》），这是中国农村金融政策的重大突破。该规范性文件拟在推动农村金融改革、重新建立农村金融体系鼓励农村地区金融机构创新。正是在这样的背景下，全国各地村镇银行纷纷试水，新型金融贷款机构如雨后春笋般成立，农村金融体系进行全面发展的时期。2007年12月，汇丰银行发起设立了第一家村镇银行，渣打、花旗等外资银行业巨头也将目光投向了中国农村的村镇银行，并积极布局，设立网点。2008 年8月，由中国农业银行发起设立的湖北汉川农银村镇银行和克什克腾农银村镇银行在湖北、内蒙古同时成立，开创了国有商业银行发起设立村镇银行的先河。建设银行紧随其次，同年12月在湖南省发起设立了桃江建信村镇银行。截至 2009年末，全国已成立村镇银行148家，而银监会对村镇银行的发展目标是2000家。现行政策规定显然已经不能解决村镇银行在新时期发展过程中出现的多元化问题，要实现村镇银行的可持续发展，确立独立的村镇银行法律监管体系势在必行。

　　然而实践中，村镇银行的发展也出现了诸多问题，如股本设置不尽合理、股份制优势难以发挥；配套法规政策不健全；信用环境较差且贷款风险难以控制；金融监管模式缺乏针对性且“严监管”难实现等，其中法律监管环节的问题较为凸显，同时，法律监管问题也关系到贷款风险等问题。

　　 二、村镇银行法律监管的概念及意义

　　（一）村镇银行法律监管的概念

　　镇银行的法律监管即是村镇银行的监管主体运用法律手段对村镇银行进行的监督和管制，强调的是对村镇银行监管的依法性和制度性。这一定义包括以下几层含义：首先，实施监管的机构须经国家依法授权，监管权力是一种行政权，必须经过严格的法律授权才能有效，也才能具有毫无争辩的强制力；其次，监管的对象是村镇银行机构及业务运行，监管时间贯穿于村镇银行准入与退出的全部业务运作的过程；再次，监管的基本方法是针对村镇银行的特点制定相关法律规范，并依据相关法律规范进行监管和处罚或者给与一定的奖励；最后，监管的目的是为村镇银行创造良好的法律、市场环境，在约束村镇银行依法运营的同时，促进农村金融建设，维护农村地区金融秩序的稳定、金融体系的完善，保护存款人利益，解决农民贷款难问题。

　　（二）村镇银行法律监管的意义

　　由于村镇银行的自有资本比率较一般商业银行比较低，其自身抗风险能力尤其微弱，再加上其支撑的脆弱的农村金融体系，如果村镇银行发生倒闭事件，村镇银行的所有人、投资人、债权人以及广大的农民和农村中小企业都将受到深远影响，由此引起的信用危机、经济衰退、甚至经济危机对于农村金融改革和发展以及小额信贷事业是个不小的打击。因此，“看得见的手”必须介入其中，只有通过加强政府和法律的力量，对其进行适当监管，才能保证村镇银行的可持续发展，保障其发挥应有的作用。

　　 三、村镇银行法律监管现状

　　（一）关于村镇银行监管的相关规定

　　2006年12月20日，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策, 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（下文简称《若干意见》），对村镇银行准入的相关监管问题做出了规定。2007年1月2日，银监会制定并发布《村镇银行管理暂行规定》(下文简称《暂行规定》)，为村镇银行进入农村金融市场及其合法地位提供了法律依据，该《暂行规定》的第六章是监督检查，即对村镇银行的监管工作做出了更为全面的规定。继《若干意见》和《暂行规定》之后，2007年5月22日，银监会发布了《关于加强村镇银行监管的意见》(下文简称《监管意见》)。这些规范性文件对村镇银行的监管原则和目标、村镇银行的准入(包括机构准入监管、股权设置和股东资格、治理结构的监管等)、村镇银行的运行(包括经营管理、风险控制及监管、业务监管、资本监管、内部控制监管等)以及村镇银行的退出都作出了原则性的规定，这为村镇银行的良性、长远发展奠定了良好的基础。

　　（二）实践中村镇银行监管存在的问题及分析　　　　　　

　　 1．监管方向有所偏差，信用风险增加

　　借贷双方认识的偏差导致了村镇银行面临尴尬的境地。一方面，村镇银行设立的初衷主要是为当地的农民、农业、农村经济发展提供金融服务。村镇银行成立之初，可能会严格的执行有关的政策法规，以服务三农为己任开展金融服务工作，但村镇银行在利益的驱动下很难实现“从一而终”的经营理念，他们已逐渐偏离服务三农和支持新农村建设的办行宗旨，寻求新的市场定位。 这体现了监管部门对市场定位偏离“三农”目标的问题监管不力。因此，如何保证村镇银行的设立初衷，保证村镇银行为农村地区服务，成为以后加强村镇银行监管的重要内容。另一方面，部分农民甚至农村中小企业主认为成立村镇银行是国家对农民、农村的一种扶助行为，是一种变相的无偿的资金支持。因此就导致了有“在这样的银行借钱，可能先不用考虑归还”的错误思想，从而引发资金的道德风险，从而加大了法律监管的难度。

　　2．监管工作与政府职能协调不佳，外部监管混乱

　　就村镇银行而言，监管职能的分配则比较特殊。因为从农村小额信贷近期改革的背景来看，村镇银行由银监会试点，原则上由银监会监管。但实践中地方政府部门插手的村镇银行的事情却屡见不鲜。村镇银行在发展初期需要当地政府的引导和支持，政府在其中的定位是否适当是一关键问题。当前，政府对村镇银行表现出两种截然不同的态度。一是不加以引导和扶持，不能在公共财政方面给予一定的奖励、补贴，在税收等政策方面的优惠也很少；还有一种是不适当地运用行政手段对村镇银行贷款进行干预，指令村镇银行将资金盲目投向信誉差、基础薄弱、效益低的乡村企业，或投向没有经过充分论证的项目，增加了信贷风险。 政府和监管部门的政策冲突的协调不佳，影响了村镇银行法律监管的效果。在这种情况下，研究对村镇银行的法律监管，必须要综合分析当前我国各相关部门的性质和职责，进而来选择适宜的监管机构承担村镇银行法律监管职能。

　　3．监管资源不足，没有建立独立的监管体系

　　与一般商业银行相比，村镇银行在资本规模、服务、业务方式、经营战略等方面都具有自身的特点，这决定了其金融风险也存在自身的特殊性，从而使得村镇银行的发展给金融监管提出了一系列新问题，对村镇银行的监管部门和监管人员都提出了严峻的挑战。银监会虽然有文件要求实行低门槛、严监管 ，但是这受到现实资源的限制。县监管办事处不过3一5人，与日益发展的村镇银行相比，监管人员的力量实为薄弱。外加实践中由于监管部门对农村庞杂的金融体系掌握的信息不充分、监管力量不足等问题，使其难以对村镇银行实现有效的、灵活的监管。监管资源的不足，毫无疑问将在一定程度上弱化对村镇银行的监督和监管力度。但是，我国目前对小额信贷机构的的监管沿袭了一般商业银行的监管模式，还没有建立起独立的监管的小额信贷监管体系。由此，自然也就没有村镇银行的独立的法律监管体系，这对于村镇银行的健康平稳有序发展是一个巨大的障碍。

　　4．监管规定的具体内容尚不完善，立法层次较低

　　目前《监管意见》、《暂行规定》都缺乏更为具体的配套管理办法，我国目前对村镇银行的监管内容很多沿袭了商业银行的法律规定，立法层次低。村镇银行的监管内容有待进一步完善，如需要监管部门对村镇银行的业务范围、存贷目的作出更具操作性的界定，镇级银行是否可在所辖村开设网点、存款准备金率执行标准、利率执行什么标准，以及村镇银行在同一地区准入的数量是否有限制、如何限制等非常重要的问题，都没有做出明确的规定。《暂行规定》是中国银监会根据《银行业监督管理法》、《商业银行法》和《公司法》等有关法律法规制定的专门针对村镇银行的特殊指引，而不是严格意义上的国家立法机关立法。其中的一些规定因为与上位法相违背也引起了法学界争议。例如，《暂行规定》第31条规定：“村镇银行应建立有效的监督制衡机制。不设董事会的，应由利益相关者组成的监督部门(岗位)或利益相关者派驻的专职人员行使监督检查职责。”有学者认为，这一规定显然己经突破了我国公司法中关于公司组织机构的规定，因此，《暂行规定》作为行政规章对公司法组织结构进行改变的这一做法，其合法性值得商榷。

　　5．一定程度上抑制了金融创新

　　根据对已经开展金融服务的村镇银行的调查，很多村镇银行目前开展的贷款业务与当地农村信用合作社业务基本重合，沿袭了信用合作社的金融服务模式，创新性不足。 然而，由于规模经济原因，再加上村镇银行成立时间比较短，其信贷能力远弱于农村信用合作社。因此，实际工作中很多业务常与信用社重合，从而引发了村镇银行存在必要性的质疑。这个问题尽管看似超越了村镇银行的法律监管范畴，但这对法律监管提出了更加严格的要求，那就是如何对村镇银行的监管张弛有度，如何鼓励村镇银行金融产品的创新。

　　 四、对完善村镇银行法律监管的对策建议

　　村镇银行的监管制度在实践中已经暴露出很多问题，已经不能适应村镇银行发展的需要，这就需要在借鉴我国商业银行及国际小额信贷银行机构监管经验的基础上，从自身的特殊性出发，建立独特的村镇银行法律监管制度。笔者将从以下几个方面详述关于完善村镇银行法律监管的思考。

　　 （一）村镇银行法律监管体系的确立

　　村镇银行是执行农村小额信贷功能的特殊的商业银行，因此不宜直接纳入传统的商业银行监管范畴，而要有所区别地建立自己的监管体系。目前，参与农村金融改革的所有的决策者几乎都认为小额信贷的监管需要不同于传统银行的制度。基于这种认识，尤努斯个人建议应该严格区分小额信贷银行法和传统银行法，建立一个分立的法律框架，例如，巴基斯坦、菲律宾、乌干达等国家己经通过了小额信贷银行法。 村镇银行监管体系的确立，不仅可以促进村镇银行的可持续发展，为三农发展提供资金支撑的功能，而且可以带动我国小额信贷事业的发展，为社会主义新农村建设贡献力量。

　　（二）村镇银行监管的部门的选择

　　在国外，对于小额信贷银行机构的监管部门的选择有多种形式，比如孟加拉采用的是在中央银行之外成立一个专门的监管机构，日本则是由政府当局金融监督厅负责监管，菲律宾则由国家金融监管部门负责，印度尼西亚则由印尼人民银行信贷部负责监管，各个监管部门不一。 值得一提的是尤努斯个人建议建立独立的“小额信贷监管委员会”是促进小额信贷机构化的重要的初始步骤。但是至今没有看到哪个国家建立了完全独立的“小额信贷监管委员会”，只是印度建立了农村金融监管委员会 。

　　对我国来说，建立独立的“小额信贷监管委员会”也为时尚早。就目前的社会发展来说，给我们的选择就是，对村镇银行的法律监管是由人民银行进行还是由银监会进行。事实上，目前对小额信贷机构的监管比较混乱。就新兴的几种小额信贷组织来说，小额贷款公司是由人民银行试点的，因此在实践中由人民银行承担了主要的监管职责。而村镇银行则是由银监会试点的，在实际操作中则由银监会负担了其监管工作。笔者认为，不论我国小额信贷试点的实践如何，即使是小额贷款公司，都应该考虑由银监会作为其监管机构。这是因为银监会作为专业的银行业金融机构的监管机构，不仅有明确的、细化的监管规则，而且有完整的内部和外部监管机制，积累了大量的、丰富的监管经验，有一套独立化的机构设置，不受地方政府的管理和干预，具有很强的专业性和独立性。

但是鉴于村镇银行的独特性，对其监管不能直接沿用银监会对商业银行或者是金融资产管理公司、财务公司、信托投资公司主体的监管制度和模式。建议在银监会现有的机构设置中新设一个独立的村镇银行部具体负责村镇银行监管事宜，人员可以由专业监管人员、小额信贷专家和有村镇银行运作实践经验的从业者组成。

　　（三）村镇银行法律监管的主要内容

　　在《暂行规定》第四十九条规定，银行业监督管理机构根据国家有关法律、行政法规，对村镇银行风险管理、内部控制、资产质量、资本充足率、资产损失准备充足率、关联交易、风险集中等等方面实施持续及动态监管。我国对村镇银行监管的法律规定大致可以分为两类，一是预防性的，目的是约束和抑制村镇银行的经营风险，保护广大存款人、贷款人以及社会公众的利益；另一类是保护性的，目的是一旦村镇银行因经营不善发生破产倒闭等危机，监管部门依法可以根据需要和可能向其提供危机处理等方面的支持。村镇银行作为一类新型农村金融机构，监管部门要根据村镇银行的经营管理模式和业务经营方式的特点进行监管。

　　1. 准入和退出机制

　　为了保证村镇银行自始便健康运行和良胜发展，应依法坚持灵活性原则、激励原则、差别对待原则和鼓励金融创新原则，建立村镇银行的准入标准，明确其股权设置、机构设置、人员配备等方面的要求，确保村镇银行的准人质量。同时，也要建立和完善村镇银行退出机制，明确规定村镇银行关闭撤销的条件、具体清算程序和清算组成员的安排等内容相应的风险救助制度、接管程序和特殊的破产清偿顺序(主要涉及公众存款的清偿)，确保村镇银行退出，维护社会稳定和社会公众利益的最大化。

　　 2. 资金流向

　　村镇银行的市场定位及其特点决定了其服务对象是不能享受正规金融信贷服务的农村中低收入群体，服务地域主要是农村地区，所以在对村镇银行的法律监管中应对村镇银行的客户和地域进行合理限制，保证其贷款全部用于为当地农民以及农村经济建设服务，防止资金外流。应规定对农户贷款不得低于贷款总额的50%，大额贷款总额不得高于全年贷款总额的 45%。为了资金的充分利用，对于确实己经满足当地农村资金需求的，其富余资金也可适当投放到当地其它产业、购买涉农债券，以免因监管不严而导致资金向外流动。

　　3. 资本充足率及利率

根据村镇银行自身具有的风险大的特点，我国也应结合村镇银行的业务范围和风险管理水平等客观情况，确定一个合理的资本充足率。《监管意见》强调要确保村镇银行的资本充足率在任何时候不低于8%，实际上提高了《暂行规定》中对村镇银行的资本充足率的要求，这在以后的立法中有必要予以明确。法律规定的利率范围较商业银行的利率而言应该适当宽松，这既可以避免对村镇银行的过度限制，也可以排除部分村镇银行因经营管理不力而导致其交易成本升高，避免部分村镇银行利用农民急需贷款支持的心理虚抬贷款利率，损害广大农民的利益，脱离为三农服务提供金融支持的宗旨。因此，对村镇银行的利率管理原则上监管部门也应鼓励村镇银行在法律规定的范围内自主制定贷款利率。

　　4. 信息披露制度

　　作为商业银行的村镇银行建立信息披露制度能够有效维护存款人和相关利益人的合法权益，促进村镇银行安全、稳健、高效经营。建立审慎的运营监管制度和严格的信息披露制度加强流动性风险监管，保证持股银行对村镇银行必要的流动性支持。信息披露的内容包括财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理信息、年度重大事项及其他有必要让公众了解的重要信息。

　　5. 加强反洗钱监管

　　要防止村镇银行成为贪污赃款的流向地，村镇银行也应该纳入反洗钱的金融机构行列。洗钱不仅影响到银行业务的开展，也影响到银行的经营风险和社会形象。由于村镇银行的内控制度较差，在开户、汇款、现金存取及放贷等关键环节未能充分履行反洗钱应尽的职责，银行管理的薄弱环节及金融体系的不透明性，很容易成为洗钱和其他犯罪分子依赖或利用的主要对象。