我国诉讼共分三种，即刑事诉讼、民事诉讼与行政诉讼。在法院处理的案件当中，刑事诉讼和民事诉讼案件的数量远远超过行政诉讼案件，出现这一现象的原因是多方面的，但是却与民众对行政诉讼的认识分不开，更深一层说，与民众对行政诉讼方面的法律意识分不开。行政诉讼最大的特点就是“民告官”，民众对如何告官、告哪个官却不了解，行政诉讼的第一步就是要解决谁告谁的问题，而民众对“告谁”认识甚少，这使得行政诉讼刚一开始就陷入了困境。本文研究行政诉讼被告资格，就是要解决这个问题，探讨民众如何正确确定行政诉讼的被告，从而为民众确定行政诉讼被告提供指导意见。
一、如何确定行政诉讼被告
（一）行政诉讼被告的定义
被告，顾名思义，就是被别人告的人，这是从最通俗意义上而言的。在我 国，行政诉讼被告通常指由原告指控其具体行政行为侵犯原告的合法权益，并经人民法院通知应诉的行政机关，法律、法规授权组织。行政诉讼的被告不同于刑事诉讼、民事诉讼中的被告，“民告官”中的“官”一字最能体现出这个不同，行政诉讼的被告不是一般的人或各种民事商事组织，也不是各种不具备法人资格的其他组织，行政诉讼的被告必须是行政机关或法律、法规授权组织。从另一个角度来说，行政诉讼被告行使职权体现着国家权力的味道，行政诉讼被告的权力是国家赋予的，其是代表国家与一般公民，各种民事商事组织或其他不具备法人资格的组织发生各种法律关系的，这些法律关系的主体之间是一种不平等的关系，行政诉讼被告处于强势的地位，而原告处于弱势的地位。
（二）行政诉讼被告的特征
行政诉讼被告有不同于其他诉讼中被告的独有特征，主要有：（1）行政诉讼被告须是行政机关或法律、法规授权组织；（2）行政诉讼被告须是做出具体行政行为的主体，即行政诉讼被告是在行政管理过程中，针对特定人或事采取具体措施并影响到其他人权益而成为被告；（3）被告须是经人民法院通知应诉的行政机关或法律、法规授权组织。[1]
（三）行政诉讼被告适格
当事人适格，又称正当当事人，是指对于特定的诉讼，有作为本案当事人起诉或应诉的资格。当事人适格是一种具体的能够作为当事人的资格，诉讼权利能力是一种抽象的资格，而当事人适格是指具体对于某一案件，能够作为当事人参与诉讼的资格，对于一具体案件，当事人只有适格法院才能受理，如果当事人不适格，法院将不予受理或驳回起诉。当事人适格分为原告适格和被告适格两种。行政诉讼被告作为被告的一种，也必须适格才能参与诉讼，因此，行政诉讼被告必须适格，这也是行政诉讼能够合法进行的首要条件。一般而言，判断当事人适格主要以当事人是否是所争议的法律关系的主体为标准。因此，行政诉讼被告必须是发生争议的行政法律关系的主体。但是，在某些特定情况下，也会出现例外情况，即虽然不是发生争议的行政法律关系的主体，却成为行政诉讼的被告，这些例外有：（1）行政机关的内设机构、派出机构超越法定授权种类实施具体行政行为发生争议时，该行政机关为被告；（2）实施具体行政行为的行政机关，法律、法规授权组织被撤销后，由于其实施的具体行政行为发生争议引起的诉讼，有继续行使其权力的行政机关的，该继续行使其权力的行政机关为被告；没有继续行使其权力的，做出撤销决定的行政机关为被告。
（四）如何确定行政诉讼被告
上面分析了行政诉讼被告的定义、特征以及当事人适格的相关理论，那么究竟如何才能正确确定行政诉讼被告了？根据多数学者的观点，确认行政诉讼被告应当遵循两项基本原则：（1）被告为行政主体原则；（2）被告为引起争议的行政主体原则。[2]具体来说：
第一，被告必须是行政主体。所谓行政主体，是指依法享有行政权力，代表国家独立进行行政管理活动，并依法能够独立承担法律责任的组织。行政主体必须具有合法性，必须有法律或法规授权才能行使相应的权力。作为行政主体，必须满足下列条件[3]：（1）必须是一定的社会组织。只有组织才能成为行政主体，个人不能成为行政主体，因为个体无法实现国家需要的实现的行政职能。个体力量薄弱，如果个体作为行政主体对公共事务进行管理，国家将设置庞大的个人行政机关，设置将会十分混乱，而且，个人没有组织稳定，随意性大，又无法独立承担相应的行政责任，所以个人，即使是国家公务员也不能成为行政主体。只有一定的组织，才能分工合作，发挥团体的作用，才能实现国家的职能。（2）必须享有行政权。作为行政主体，要对各项事务进行管理，必须要有国家赋予的相应权力。依法行政原则要求行使行政权力的主体、行使行政权力的范围、行使行政权力的种类都必须由法律预先设定，不允许有法律之外的特权。（3）必须能以自己的名义实施具体行政行为。拥有自己的名义，才能看成是一种拟制的人，才能充分表达自己的意志，对外独立进行活动，并对自己的行为独立承担责任。行政主体要对我进行管理活动，也必须能够以自己的名义进行，才能使双方进行的活动有意义。（4）必须能够独立承担法律责任。任何法律关系的主体，都必须能够独立承担一定的法律责任，不能承担法律责任，就不能成为法律关系的主体，就不能与其他法律关系主体发生法律关系。在行政法学上，作为行政主体，要与其他法律关系主体发生行政法律关系，就必须能够独立承担法律后果，尤其是作为承担国家行政职能的行政机关。能够承担一定的法律责任，才能使发生的法律关系有意义，才能为发生的法律关系提供救济的途径。因此，行政主体必须同时具备以上四个条件，成为行政主体才能有资格作为行政诉讼的被告。
第二，被告是行政行为引起争议的行政主体。具备行政主体资格，是否就一定是行政诉讼被告，这是不确定的，还有待进一步分析。行政诉讼是在双方当事人之间进行的，因此行政诉讼被告也只有与原告相对的一方，并不是所有具备行政主体资格的就是行政诉讼被告，而与原告相对的一方是与发生争议的具体行政行为有关的行政主体，是做出影响原告合法权益的具体行政行为的行政主体，因此只有与原告因其做出的具体行政行为发生争议的行政主体并被原告诉诸法院的行政主体才能成为被告。
二、我国行政诉讼被告的具体情形
（一）作出具体行政行为的行政机关和法律、法规授权组织为被告
1．作出具体行政行为的行政机关为被告
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。这是一个一般原则，大部分情况之下都能适用这一条。对于这条的理解，因为其实一般原则，所以应当作广义的理解，其中的“作出”不仅包括积极作出某种具体行政行为，还包括应当作出而不作出某种具体行政行为。另外，该条还表明，只有真正从本质意义上作出具体行政行为的行政机关才能作为被告，才能被告适格。所以，在行政委托的情况下，受托机关不能作为被告。在这个基本原则之下，大部分行政诉讼被告都可以依次确定。
2．作出具体行政行为的法律、法规授权组织是被告
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第四款的规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。首先，法律、法规授权组织因其有法律或法规的授权，故其具备行政主体的资格要求，能够成为行政诉讼被告。这里的组织不仅包括企业、事业单位，还包括行政机关内设机构，派出机关等等。法律、法规的授权实际上是给予了特定组织行使行政管理职权的权力，赋予了其在法律上的行为能力。“从宪法意义上讲，行政机关的权限也是基于立法机关的授权，都是基于人民的委托。”[4]因此，只要某些组织有法律、法规的授权，并依法实施了具体行政行为，由该具体行政行为引起的行政诉讼，该法律、法规授权组织具有行政诉讼被告的资格，能够依法独立应诉。
（二）经过复议情形下的行政诉讼被告
1．行政复议机会维持原具体行政行为时作出原具体行政行为的行政机关是被告
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。行政复议机关维持原具体行政行为意味着真正处分的是原行政机关，原行政机关才是实质上作出具体行政行为的机关，而行政复议机关没有独立作出自己的意思表示，所以行政复议机关维持原行政机关作出的具体行政行为的，原行政机关才是被告。
2．行政复议机关改变原具体行政行为时行政复议机关是被告
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告。如果行政复议机关改变了原具体行政行为，意味着行政复议机关已经独立地以自己的意思对争议的行政法律关系作出了处分，此时实质上作出具体行政行为的是行政复议机关，所以此时的被告也相应的变为行政复议机关。如果此时仍以原行政机关为被告，在人民法院作出判决后，将有可能出现执行不能的情形，因为虽然人民法院作出了判决，但作为下一级的行政机关无法改变上一级行政机关作出的具体行政行为，所以此时只有以行政复议机关为被告，在人民法院作出判决之后，判决才能得到彻底落实。[5]
3．行政复议机关逾期不作出复议决定时的被告确定
根据《中华人民共和国行政诉讼法解释》第22条的规定，在当事人向行政复议机关提起行政复议时，如果行政复议机关逾期不作出复议决定，当事人对既有可能只对原行政机关作出的具体行政行为不服，也有可能只对复议机关的不作为不服，还有可能对二者均不服，此时被告确定可分为三种情形。第一，如果当事人只对原具体行政行为不服而提起诉讼，被告为作出原具体行政行为的行政机关；第二，如果当事人只对复议机关的不作为不服而提起行政诉讼，被告为复议机关；第三，如果当事人对二者均不服而对二者提起行政诉讼，作出原具体行政行为的行政机关与行政复议机关均为被告。
（三）共同被告
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第三款的规定，两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为，通常表现为在同一行政决定书上盖章，如果两个行政机关共同作出具体行政行为，但是只要一个行政机关在行政决定书上盖章，那么只能以该在行政决定书上盖章的行政机关为被告。如果具体行政行为是两个以上行政机关共同作出的，但是均未在行政决定书上盖章，那么应以该共同作出具体行政行为的行政机关为共同被告。在法律规定为共同被告的情况下，人民法院必须依法通知所有的被告参加诉讼，如果原告不同意追加被告的，人民法院应当通知其以第三人身份参加诉讼。
（四）行政委托情形下的委托机关为被告
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第四款的规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政委托是指行政机关在法律有规定的情形下将其一部分职权交由其他行政机关或法律、法规授权组织行使，并承担受托机关行使职权所造成的法律后果的情形。在行政委托的情形下，受委托机关必须具备相关的条件。而且被委托的机关只能在授权的范围内行使职权，只能以委托机关的名义实施，从这一点可以看出受委托机关没有以自己独立的意思来行使职权，所以它不是行政法律关系的主体，行政法律关系的一切后果均由委托机关来承担。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法解释》第21条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章授权的情况下，授权其内设机构、派出机关或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。所以，行政授权与行政委托最关键的区别在于有无法律、法规授权，有了法律、法规授权，就具备了行政主体资格，可以以自己名义实施行政行为，并可以成为行政诉讼被告，相反，没有法律、法规授权，只能视为委托，此时受委托组织没有成为行政诉讼被告的资格，由于其实施具体行政行为所造成的后果由委托行政机关承担，当事人对该具体行政行为不服提起诉讼时也是以委托行政机关为被告。
（五）行政诉讼被告资格的转移
1．行政机关合并时的被告
行政机关合并被告资格的转移情形主要是在原行政机关作出具体行政行为之后，与其他行政机关合并在一起而出现的。行政机关合并包括两种情况：（1）新设合并。这种情况是指行政机关合并后成立一个新的行政机关，原来的几个行政机关都没有了；（2）吸收合并。这种情况主要是一个行政机关与机关行政机关合并，但这个行政机关不变，只有其他的行政机关撤销。在上述两种情形下，如果该合并后的行政机关仍然行使原来行政机关的行政职权，那么此时因原行政机关作出的具体行政行为发生的诉讼的被告是该新设立的行政机关，如果该新设立的行政机关不再行政原行政机关行使的行政职权，新设立的行政机关就不能成为被告，而应当由做出撤销原行政机关的行政机关为被告。
2．行政机关分立时的被告
既然行政机关可以机关合并成一个，当然也可以由一个分立成数个，行政机关分立是指一个行政机关分成几个行政机关，分立情形也包括两种：（1）保留分立。原行政机关分立成几个行政机关，但原行政机关仍然存在；（2）新设分立。原行政机关分立成数个行政机关，而且原来的行政机关也不再存在。在第一种情形下，如果保留下来的行政机关仍然行使原来的职权，那么该行政机关为被告，如果该行政机关不再行使原来的职权，那么该行政机关不是被告；在第二种情形下，如果原来的行政机关的职权只是由其中某个行政机关行使，那么该行使原行政机关职权的行政机关为被告，如果原行政机关的职权由某几个或所以新设立的行政机关行使，那么该几个或所有行政机关为共同被告。
（六）几种特殊情形下的行政诉讼被告
1．对经过上级行政机关批准的具体行政行为不服提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的法律文书上署名的行政机关为被告
2．行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义对外作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该行政机构的行政机关为被告
3．行政机关的内设机构或者派出机关在没有法律、法规授权的情形下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告
4．法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机关或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告
5．反补贴行政案件的被告，应当是作出相应被诉反补贴行政行为的国务院主管部门
6．反倾销行政案件的被告，应当是作出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门
三、实践中确定行政诉讼被告探析
在实践中，正确确定行政诉讼被告对普通民众来说是比较困难的，下面举一实例，通过本文提供的确定行政诉讼被告的理论来分析如何正确确定行政诉讼被告。
案例：北京科技大学（下称“北科大”）本科生田永在大学二年级时，在电磁学课程补考中，因携带记有公式的字条被监考老师发现。监考老师虽未发现其偷看，但还是停止其考试并上报学校。学校根据校发《关于严格考试管理的紧急通知》中的相关规定，认定田永的行为是考试作弊，对田永作出退学处理的决定。但田永未收到正式通知，该退学处理决定并未得到实际执行。在以后的两年里，田永仍以北科大学生的身份进行正常的学习，继续交纳学费、使用学校的各种设施，享受学校补助金。修完了所有学分并完成了毕业实习和毕业设计。但在临毕业时，学校通知田永所在院系，田永不能毕业。不发毕业证、学位证和派遣证，理由是田永已被退学。田永不服，认为学校的行为侵犯了其合法权益，于是向海淀区人民法院提起行政诉讼，请求法院判令学校履行发放毕业证、学位证及派遣证的法定职责。
上述案例中，北科大能否成为被告？根据本文前文的分析，要成为行政上述被告，须具有行政主体资格，那么北科大是否具备行政主体资格？根据《教育法》的规定，国家实行学业证书制度，经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。国家实行学位制度，学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。国务院《学位条例》规定，学士学位由国家授权的高等学校授予。由此看来，北科大在颁发毕业证与学位证方面，有法律、法规的授权，因此它具备行政主体资格。另外，行政争议的双方主体即北科大与田永，根据“作出具体行政行为的行政机关为被告”的一般原则，我们可以得出结论，北科大具有被告资格。
应当承认这样一个事实：我国目前行政诉讼仍然没有发挥它应用的作用，实践中行政诉讼被告的确定对大部分人而言比较困难。因此，我们应当加强对行政诉讼法律法规的宣传，提高公民行政诉讼方面的法律意识，支持公民运用行政诉讼这种正当法律途径来维护自己的合法权益，实现依法治国的伟大理想。
参 考 文 献
[1] 王彦：《行政诉讼当事人》，北京：人民法院出版社，2005年，第181页。
[2] 屠振宇：《行政诉讼法实务指导》，北京：中国法制出版社，2007年，第120页。
[3] 吕忠梅：《行政司法疑难问题解答》，北京：中国检察出版社，2004年，第68页。
[4] 江必新，梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》上卷，北京：北京大学出版社，2009年，第377页。
[5] 江必新，梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》上卷，北京：北京大学出版社，2009年，第382页。
