中国正在向现代国家转变的步伐愈来愈快，一个现代化国家的轮廓已经清晰。近三十年来，我国行政法制建设有了长足的进步，而且建设法治政府成为政府的重要任务。但与实现行政法治最密切的行政执法却存在诸多问题。理念是一切行动的指导，而行为是理念的体现。理念的缺失必将反映到现实情况中来。行政执法的法治建设经多次改革仍未得到根本性的解决的原因是，法治精神未在行政执法中得到推崇发扬。重塑社会主义行政执法理念确有必要，它是推动法治政府的建设的重生之路。

一、行政执法理念的概念分析

在古代社会，国家的立法权、执法权、司法权均由最高统治者一人掌握，国家行政机关根据最高统治者的个人意志进行行政事务管理。在近代，执法成为国家机关的独立职能，是民主政治制度的产物，它是人类制度文明进步的结果。

理念，《现代汉语词典》未收录这个词条，而《辞海》在“理念”的词条下写着见“观念（1）”，在《辞海》（1989）对“观念”一词的解释有两条，一是“看法、思想。思维活动的结果”，二是“观念（希腊文eidos）。通常指思想” 。从西方历史发展上看，理念是一个哲学概念。首次以哲学意义使用该词的是古希腊的哲学家柏拉图和亚里士多德，理念被他们解释为现象变化中的永恒存在、意识变化中的认识对象和欲望变化中的真正目的，即与物质世界不同的一种精神的，作为思维对象的高级存在。黑格尔是把法与理念真正联系起来的第一人，他提出了“法的理念”这一术语，他认为“法的理念是自由，为了得到真正的理解，必须在法的概念及其定在其中来认识。” 后来的新康德主义法学家鲁道夫•施塔姆勒提出：“法律理念乃是正义的实现，正义要求所有的法律努力都指向这一目标，即实现在当时当地的条件下所可能实现的由关于社会生活的最完美的和谐。” 德国的拉德布鲁赫则有不同的观点，他指出：“法律理念是一个充满矛盾的多面体，包括三个部分：一是正义，以平等为表现形式；二是合目的性，反映不同的主体对法律有不同的要求；三是法的安定性，即实证性、规则的权威性与有序性。” 笔者认为，法律理念是一个意识领域的概念，体现的是主体对客观法律世界的高级思维方式，是对法律本质及其发展规律的一种宏观整体的认识，它包含着对法的价值的认可，是一种方法、态度，是认识论、方法论和本体论有机结合的产物，普遍性法律理念包括三个部分：保障正义、保护权利、维护秩序。

在普遍性的法律理念之下，不同的法律体系和同一法律体系的不同的法律部门，其具体的法律理念是不尽一致的甚至是千差万别的。行政法律调整对象和法律目的的特殊性，必然导致在行政法律发展过程中衍生出来的具体法律理念与其他部门法有着与众不同的特征。譬如民商法律是通过保护私权，维护意思自治来调整法律关系来实现具体法律理念的。与其不同，行政法律理念的体现则是通过制约政府权力来达到目的。那么，行政法律理念应该是参与到行政法治活动的主体对行政法律本质及其发展规律的一种宏观整体的认识，它包含着对行政法的价值的认可。行政执法作为行政法治的重要部分，行政执法的主体是国家行政机关工作人员，那么执法理念就应该是指在国家行政机关依法定职权和程序实施法律的活动中持有的信念、观点、看法，包含着对法律的一种信仰和价值肯定。

二、行政执法理念的现状分析

行政执法存在的问题阻碍了法治社会秩序的生成，行政执法理念所处的困境和问题主要体现在以下几个方面。

（一） 依法行政理念贯彻不彻底

虽然我国现行的行政法不够完善，尚有很多领域处于真空状态，在这样领域中，政策和原有的制度惯例起了很大的作用。但是令人头痛的是，在已有良好的法律规范的一些领域，法律仍得不到良好的执行。主要表现在三个方面：

1.利用红头文件架空法律规范，是颁布的法律法规在实施时走了样，变了型。在执法过程中，上级的口头指令、批条、政策性文件代替了法律。“黑头（法律法规）不如红头（文件），红头不如白头（批条），白头不如口头（指令）”这一来自民间的说法证实了这一现象的存在。

2.违法“立法”。违法立法是指某些政府机构和行政部门为了局部地区的利益，将“违法行为”通过文件、规章的形式固定下来，堂而皇之地执“法”。例如，某市政府发布《关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见》，规定出租房屋须向房产管理部门交纳房屋租赁管理服务费。我国行政事业性收费项目实行中央和省两级审批制度。除国务院和省级政府及其财政、价格主管部门外，其他国家机关、事业单位、社会团体，以及省级以下（包括计划单列市和副省级省会城市）均无权审批。该市出台《关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见》是典型的违法“立法”。

3.人情执法。我国有着重人情、重感情的文化传统，但是在执法过程中，如果执法人员把人情看得比法律还重的话，就在执法中无法排除人情的干扰，“我在政府有熟人”“打招呼”成了民间能办好事的标语，这些都是人情执法的外在表现。

（二）依法执法理念落实不到位

执法人员法律素养首先体现在：执法过程中必须要有强烈的法律意识。也就是说执法人员必须意识到，自己的执法的权力来自于法律的授权，应该依法执法，依法执法包括依照法律授予的权限，不得越权执法和遵循法律程序执法两个方面。而在现实生活中，执法人员的法律意识淡薄的现象比比皆是。

野蛮执法时其中表现之一，执法人员的野蛮执法在我国已成为了“不是新闻的新闻”。警察打人，“城管”打人的新闻，，这些似乎都已经屡见不鲜了，从2003年的孙志刚事件到2008年的湖北“天门事件” 再到2013年的“湖南临武瓜农事件”　，震撼着我们的神经，这些都是野蛮执法的典型例证。

情绪执法也是执法人员权力法律意识淡薄的另一个表现。“法律职业人的工作是一种理智的工作，他通过概念的条分缕析来调整模糊的人际关系 。”执法的过程是一个理性的过程，如果执法的过程中夹杂了情绪，(这种情绪可以是个人，也可能是集体的)，如果这种情绪影响到了法律的适用，将是法律严格禁止的。这些超出了执法自由裁量权的范围，蜕变成了权力的滥用。2012年2月，山东济南交警在媒体上实名曝光近了查处的260名酒驾者，同时将酒驾信息提供给保监会，通知酒驾者单位，并对与酒驾者一起饮酒未履行劝阻义务者，一律依法进行询问。济南交警在法定惩处之外，还要在报纸上宣布，通知保险公司拒售其车险，给单位“打小报告”。济南交警为治理酒驾而杀鸡儆猴的做法， 是明显的情绪执法。

（三） 诚信服务理念推行不得力

在行政执法过程中，执法人员所代表的是国家的利益和公共利益，理应为国家和公众服务。但诚信服务理念在现实情况中推行却并不得力，表现为政府服务观念不强，政策朝令夕改，导致政府诚信度不高。诚信服务没有在执法部门形成共识的深层次的原因是个别政府和部门执法利益化。在某些地区的实际执法过程中，执法者未必代表公共利益，执法者很可能是代表所属的机关或本地区的利益。 这是一种以私人利益或局部地区利益换取国家利益和公共利益的行为。它集中表现在两个方面：一方面是一些执法者打着“执法”大旗，为了部门和个人谋取私利，出尔反尔，随意更改政策，或者执法时不依照既定政策。另外一方面是在执法过程中就是各部门只为了寻求部门利益而执法，服务观念淡薄，对于没有利益可图的法定职责则消极对待，甚至不履行法定职责。

三、重塑行政执法理念必要性分析

重塑行政执法理念确有必要，它是建立法治社会的重要途径，是建设法治政府的题中之义，是顺应时代的基本要求，是维护社会稳定的现实保证。只有使执法部门和人员重新正确的信念和理念，才能使行政执法得到进一步的规范和完善，确保公民的自由与权利得到充分的尊重和保护。

（一） 是建立法治社会的重要途径。

在民主法治社会中，“法治精神”是被普遍尊崇的。法治精神的内涵十分丰富，它是法律至上、公平正义、保障人权、权力制约、社会和谐等价值追求的总和。

法国启蒙思想家孟德斯鸠看来，一个自由健全的国家必然是一个权力受到限制的国家，要防止滥用权力就必须用法律对权力予以限制，这是法治精神的重要原则，也是行政执法理念必须遵循的。如何规范红头文件，怎么实施红头文件审查制度、限制违法“立法”，如何有效禁止人情执法等都是行政执法理念中限制权力的重要内容。一个自由健全的国家不仅仅是权力有限的国家，也应该是尊重和保障人权的国家。尊重人权是法治社会的基本特征，其核心是使每个人的人格、精神、道德和能力获得最充分的保障。由于行政管理的特殊性，行政执法的事务与公民生活、生产息息相关，如何在行政执法过程中让执法者以服务的态度，最大程度的保障公民的权利，是行政执法理念的另一重要内容。

建设法治社会离不开行政法治，如何规范行政执法是行政法治的建设中的重中之重。转变理念，要求执法部门和执法人员在执法过程中依法执法、诚信服务是规范行政执法的首要任务。重塑行政执法理念是建设法治社会的重要途径。

（二）是建设法治政府的题中之义。

1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第13条规定：宪法第5条增加一款，作为第一款规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2004年国务院印发《全面推行依法行政实施纲要》，提出了建设法治政府的新目标。法治政府体现在理念上应该是权力有限、诚信负责、服务有为。

法治政府是法治有限的政府。法治有限表现在权力的范围是由法律确定的，这个法律指狭义上的法律，即由全国人大及人大常委会制定的法律。法治政府是诚信负责的政府，这就要求在行政执法过程中，除非为了公共利益的需求，不得作出撤回已经做出的行政执法行为，或者对已经相对稳定的政策和法规作调整和修改。法治政府是高效便民的服务型政府，服务性政府不仅是指在行政执法过程中为民所想，而且还要真正做到高效便利。贯彻服务理念，使公民得到方便，也能解决执法难，难执法的问题。

（三）是顺应时代发展的基本要求。

思维与观念对于人们认识世界、进行社会生活具有指导意义。对于政府来说，管理国家的活动同样应该是在一定的观念和思维指导下进行的。如前所述，行政执法理念是现代政府职能转变的产物，而现代政府的职能的转变则是社会发展的结果。中国现代社会发展也影响着政府职能的转变，从而对行政执法理念有了更高要求，重塑行政执法理念是顺应时代发展的基本要求。

从上个世纪80年代，中国开始建设社会主义市场经济，市场经济体现的价值观念现在已经渗透到了社会生活的各个方面，影响着人们的生活。这些市场经济所要求的公平正义、诚实守信、自由平等观念深入人心，成为现代社会公民处理人与人之间、人与社会之间关系的思维方式，深入影响到了行政活动。现代的政府已经不再是单方的管理，更多的成为政府与公民的互动，上述的公平正义、诚实守信、平等的观念已经开始要求在现代执法活动体现。执法过程与结果的公开反映了公平和正义、听证程序的设立不也是平等公平的体现吗？有了正确的观念和思维方式，制度的建设和完善就如有了助推剂。

（四）是维护社会稳定的现实保证。

中国正处在社会转型中，行政执法中暴露出的问题日益严重。如行政执法受利益驱动与利益挂钩，随意提高罚款标准、跨管辖范围执法、重复执法的现象严重，加重了公民、法人和其他组织的经济负担；执法人员素质不高，执法时生搬硬套，导致不文明执法、执法扰民，滥用执法权越权执法、野蛮执法的现象时有发生；在行政执法监督方面，一定程度上存在监督措施不力，受利益驱动严重，轻事前监督，重事后监督，该监督时不监督，有了利益乱监督现象。甚至有些行政执法者在执法过程中，与被执法者对立，发生冲突，引发了严重的具有影响的社会群体性事件。如今，各种行政法治理念背道而驰的执法事件不断被曝光，随着信息化和新媒体的兴起，这种信息呈爆炸式增长，加深了公民对执法部门的不良印象，“仇官”情绪蔓延，严重影响了社会的稳定。

重塑行政执法理念，让依法治国、保障人权、诚信服务成为政府在行政执法过程中遵循的原则，更是维护社会稳定的现实保证。

重塑行政执法理念是一个公法意义上的重大的命题。执法理念上的重塑要从有利于开放、互动、多元化、人性化、效率化等来调整和修正政府过程的各种相互关系，这种关系包括执法者和相对人，还包括其他相关人员甚至公众。重塑行政执法理念还是一个制度建设上的重大的命题，现代行政法制的价值体现出来的理念不仅体现在对于行政权的控制上，更体现在促进政府、社会、公民个人、三者之间的互动机制产生和良性发展上。综上所述，重塑行政执法理念对于构建法治政府、保障公民权利具有深刻意义。