1 引言

　　建立诚信政府，是进行行政法治建设的先导工程。诚信原则，是当代社会经济交往最基本的准则。是发展市场经济的首要原则，而且诚实信用作为一项原则，更被认为是民法中的“帝王条款”，成为私法领域里的最高原则，同样在公法领域也应当适用。诚实信用是构建法治国家的基本的出发点。按照社会契约论的观点，法治国家的法律本身是社会和政府达成的契约，政府诚信是对契约的遵守，如果说诚实信用是当今契约的“黄金准则”那诚实信用也是政府在履行与公众达成的契约时遵守的基本原则，如果政府无法以诚信回应公众的期待和信任，就会出现信任危机，政府就不能获得公众的信任甚至失去公众的信任。所以政府诚信是最大的诚信，政府不诚信造成的后果是极其严重的。

诚信原则不仅被立法者规制于私法中，而且又推行于公法、诉讼法领域。因为在公法领域，同样需要诚信原则。政府与公民，行政主体与行政相对方之间亦应建立相互信任的基础上，特别是前者对后者做出行政行为时必须以诚实原则行事。民主法制建设要求政府守信，保护人民的利益，因为人民参与国家、社会事务的管理，对政府的行为监督，法制建设要求政府依法行政。政府只有诚实守信，才能得到人民的信任。所以诚信应作为政府行为的一项原则，在我国目前法律权威不足、人们对法律和政府缺乏信心与信赖的情况下，在行政法中确立诚信原则就至为必要和迫切。

2信赖保护原则的含义

2.1信赖保护原则就是诚信原则在行政法中的运用

信赖保护原则就是诚信原则在行政法中的运用。它的基本涵义，是指私人由于国家机关所实施的某项行为而对一定的事实或行为产生了正当的信赖，并基于这种信赖安排自己的生产生活，做出了一定的处分行为，国家对于私人的这种信赖应当提供一定形式和程度的保护。信赖保护原则宗旨在于保障私人的既得权，并维护法的安定性以及私人对其的确信。得到法律保护的信赖必须具有正当性。

2.2确立信赖保护原则的意义

确立信赖保护原则对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序，提高行政效率，促进政府职能转变，乃至建立诚信政府都有着及其重大的意义。

基于诚信原则而产生的信赖保护原则，最早产生于德国。早在第一次世界大战后，甚至更早一些地方行政法院的判决中，信赖保护的思想就已经得到了体现。但信赖保护作为行政法的原则为人们普遍接受，是在第二次世界大战以后，特别是1973年召开的德国法学者大会。此次会议将“行政法上之信赖保护”作为主题之一，引起了学界的广泛议论和重视，进而被明文规定在《德国行政程序法》及其他一些单行法中[1]。此后,信赖保护原则不仅成为行政法的一项基本原则,甚至被认为是一项宪法原则。今天，信赖保护原则已为世界许多国家所确认，这不仅反映了人民对于政府伦理要求的进一步强化，而且也是政府职能从“秩序行政”走向“给付行政”的必然结果[2]。20世纪以来，特别是第二次世界大战以来，政府职能发生了巨大的变化，行政要以提高社会福利为目的，导致了政府权力的全面扩张。但与此同时，公民个人权利与公共利益之间的矛盾也日益突出。于是，既要保护公共利益，又不得因此对私人利益造成损害和影响，这种作用与反作用相互运动的结果，就导致了信赖保护原则的产生。

在我国，行政权力向来占据突出地位，当行政权涉及公共目的时，其优越性尤为明显。在这样一种政治、历史和文化背景之下，政府讲诚信、公民的私人利益因公共利益受损也应得到补偿的观念根本无法建立，因而信赖保护原则一直不过是我们介绍外国法时的一个专有名词而已。新颁布的行政许可法开创了行政诚信和信赖保护原则的先河。它第一次明确地规定公民、法人或其他组织依法取得的行政许可,应当受到法律的保护，行政机关不得擅自变更已经生效的行政许可，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应依法给予补偿[3]。

信赖保护原则在行政许可法中的确立，具有极其重要的意义：

信赖保护原则的确立有利于行政法治的实现。行政法治要求行政机关依法行政，合理行使行政自由裁量权，对违法和侵权行为承担法律责任。而信赖保护原则正是要求行政机关依法、诚信行政，在做出行政行为时要考量相对方的合理信赖利益，限制授益性行政行为的撤销，约束自由裁量权，这些无疑有助于行政法治的实现。

第一，行政信赖保护原则的确立，为解决信赖利益问题提供了原则指导，体现了立法的人文关怀。长期以来，在我国的行政实践中，仅强调国家利益、集体利益，忽视对行政相对人合法的个人利益的保护，有的地方甚至屡屡出现暴力执法的现象。行政信赖保护原则的确立,体现了立法对行政相对个人合理信赖利益的关注和保护，体现了立法以人为本的人文关怀。信赖保护原则的确立行政机关做出的行政行为中，存在着大量的授益性行政行为，它为相对人带来了一定信赖利益，对于这种利益是否保护以及怎样保护，信赖保护原则为此提供了宏观的指导。

第二，信赖保护原则的确立有利于保护相对人的利益。信赖保护原则要求有权机关应保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法和合理利益。这种观念涵盖了行政合法性原则、行政合理性原则保护行政相对人权益的要义，并突出了诚实信用原则未彰显的保护行政相对人可期望的合法或合理权益的内容。更有意义的是，为立法者规制自由裁量权，维护行政相对人的合法权益，提供了科学的思路；为执法者运作行政权力，高度负责，依法行政，阐明了要旨；为司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益与个体利益，确立了可行的准则，同时为保护相对人的利益提供了更有利的保障。

第三，有助于推动建立诚信政府。行政许可法第八条规定表明，政府要对自己的行政许可行为负责，要守诚信，如果为了公共利益的需要，造成了行政相对人信赖利益的损失，政府应为之负责，承担补偿责任[4]。这样政府责任便有了法律的明文规定。正如国务院总理温家宝指出，《行政许可法》所确定的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对整个政府工作的进一步规范，将对全国行政系统产生重大而深远的影响[5]。同时在建立诚信政府的环境下，可以改善人们与政府的关系，提高行政效率。信赖保护原则侧重于保护无过错行政相对人对行政机关的信赖，并通过法律救济的方式，确保这种合法或合理利益的实现。就是通过严格要求行政机关对其行为负责，以此迫使行政机关真诚守信，使行政机关认识到其使命是立足于公共利益，为人民利益服务的。行政机关与行政相对人之间不是对立的关系，而应是信任与合作的关系。增强二者的信任与合作，减少行政活动中的冲突与磨擦，提高行政效率，才是现代行政的精神。

第四，有助于推动政府职能由管理型向服务型转变，有利于规范行政行为，塑造责任政府。行政信赖保护原则的确立，要求政府在做出行政行为时，要从诚信出发，行政行为对政府和行政相对人具有双方约束力，而不像传统行政那样仅具有单方性，政府也就从原来的管理者向服务者转变。信赖保护原则不仅要求行政主体依法行政、而且要求行政主体在做出行政行为时要考虑相对方的合理信赖利益，以合理性补充合法性，使行政行为更合理，行政效果更明显，最终在维护公利的基础上，使相对方合理信赖的损失降低至最小，树立了有权利就有责任的观念，责任政府形象得以建立。

3 信赖保护原则的适用

信赖保护原则作为行政法的一项基本原则，是行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则。在行政过程中，信赖保护原则有其特定的适用条件、范围与方法。

3.1信赖保护原则适用条件

行政法上确立信赖保护原则的目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益，显然，信赖保护原则与依法行政原则之间存在一定程度的冲突。为协调这一冲突，使其不致对整个法律秩序产生不良影响，信赖保护原则的适用须具备以下三个条件：(1)存在信赖基础。“要构成信赖保护之大前提为：人民信赖什么？信赖客体为何？即先要有一有效表示国家意思的‘法的外貌’。[6]”行政行为只有生效之后，才能对行政相对人产生拘束力，其内容才能获得相对人的信赖。因此，行政行为生效且此生效事实被相对人知晓是适用信赖保护原则的前提，而不论该行为是否合法。(2)具备信赖表现。信赖表现指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为，即相对人基于相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活做出安排和对财产进行处分的行为，包括作为和不作为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系，若没有信赖基础，信赖表现也无从谈起。(3)信赖值得保护。值得保护的信赖必须是“正当的信赖”，即“人民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失[7]”。因此，信赖是否值得保护主要根据行政相对人对法律状态的改变有无过错。一般认为，相对人有以下情形之一的，不得适用信赖保护原则：(1)通过恶意之欺诈、胁迫或行贿而促成行政行为；(2)通过对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成行政行为；(3)明知或因重大过失而不知行政行为违法[8]。

3.2信赖保护原则适用范围

信赖保护原则应贯穿于行政权运行的全过程。鉴于实践中损害社会成员正当权益的主要是行政行为的变动，因此，信赖保护原则主要适用于行政行为的变动过程中。

第一，抽象行政行为变动中的适用。这主要体现在行政主体原则上不得制定具有溯及力的抽象行政行为。按照法治原则，法律规范是指向人民未来行为的，而不是约束过去的行为，其内容必须具有明确性、可预测性、连续性和稳定性[7]。虽然法律规范需要随着社会变迁而调整，但如没有连续性，朝令夕改，则社会生活必然处于不稳定状态，更谈不上人民对政府的信赖。因此，行政主体做出抽象行政行为，其溯及力一般是被禁止的，即使在特定情况下可溯及既往，也不得损害行政相对人已依法取得的利益。

第二，具体行政行为变动中的适用。虽然具体行政行为的变动可细分为行政行为无效、撤销、废止及变更等，但综观各国行政法相关的制度设计，信赖保护原则主要适用在具体行政行为的撤销与废止上。(1)具体行政行为撤销中的信赖保护。行政行为的撤销针对的是违法的行政行为。依依法行政原则，行政主体如果做出了违法的具体行政行为，有权机关应依职权并经正当程序予以撤销[9]。但依信赖保护原则，是否撤销应衡量行政合法性所维护的公共利益与行政相对人因信赖该行政行为所产生的信赖利益，而非只维护合法性。具体来说，对于违法的授意行政行为，有权机关不得任意撤销，因为授益行政行为使相对人产生既得利益,在符合信赖保护的条件下，如任意撤销势必损害相对人的信赖利益。只有撤销该行为所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，才可以撤销。对于违法的负担行政行为，有权机关则可以依法予以撤销，因为撤销负担行政行为通常不发生相对人信赖利益的保护问题。但应注意的是，有权机关撤销一违法的负担行政行为后不得以另一更不利的合法处分来代替，从而使相对人处于更不利的境地。(2)具体行政行为废止中的信赖保护。行政行为的废止是针对合法的行政行为而言的。基于信赖保护原则，具体行政行为的废止也应受到限制。具体来说，对于合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止。可全部或部分废止授益行政行为的情况主要有以下几种：1)废止保留；2)不履行义务；3)作为行政行为根据的事实或者法律状态变更；4)紧迫的公共利益。这四种情形中，前两种可归责于行政相对人，故不符合信赖保护原则的构成要件，而在后两种情形中则应充分考虑信赖保护原则。对于合法的负担行政行为，有权机关可依法裁量是否予以废止。只有在出现应当重新做出相同的行政行为，或依法律、一般法律原则、行政行为的属性等而不得废止的情形时，行政主体才不得废止负担行政行为[10]。

3.3信赖保护原则的方式

当行政相对人的行为符合信赖保护原则的适用条件时，行政主体对其信赖利益采取什么样的保护方式，是十分重要的。对此各国主要采取两种保护方式，即存续保护和财产保护。存续保护又称维持现状，即维持现有的法律状态。财产保护是指当行政主体不得不变动行政行为或法律状态时，对行政相对人因此所遭受的损失予以财产上的补偿。实践中，对于相对人的信赖利益具体是提供存续保护还是财产保护，涉及到公共利益与信赖利益的衡量问题。为维护相对人的既得利益现状，存续保护应成为首选方式；在打破既存法律状态所欲维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，则应采取财产保护方式。“在原本法律状态对人民有利时，本应采取存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采取财产保护之方式。[11]”这样，既维护了公共利益，又兼顾了私人利益。

4 行政许可法中信赖保护原则程序规定上的缺陷

行政信赖保护原则在现代行政法的土地上生根发芽，是有其坚实的理论支撑的。但是基于行政信赖保护原则在现实行政执法中所起到的作用仍然存在不足，因此从秩序、契约、利益等方面作为行政法最重要的要素出发探寻行政信赖保护原则的固有缺陷，对于行政信赖保护原则的完善和贯彻实施具有重要的促进作用。

4.1信赖保护与违法行政许可决定的撤销

行政许可是一种授益行政行为。在授益行政行为的撤销同时受两个相互冲突的原则的调整：行政合法性原则要求保持合法的状态，撤销一切违法的行政行为，与之对立的是信赖保护原则，要求保护受益人对行政机关做出行政行为所认定的事实及合法性的信任，维持违法的行政行为。因此，必须在权衡受益人的信赖利益是否值得保护以及不撤销行政行为会给公共利益造成何种影响的基础上确定是否撤销。违法的行政许可原则上不可撤销，而我国《行政许可法》第69条的规定没有体现上述理念，让人们感觉行政许可原则上依利害关系人的请求或者依据职权都可撤销，不可撤销是例外。该条的规定也没有限制撤销行使的时间，使有关许可法律关系处于不稳定状态。

4.2关于违法行政行为

违法行政行为根据行政许可法规定是可以撤消的，可以通过具体程序宣布其无效。但根据行政信赖保护原则，当具体行政行为关乎相对人利益，对违法行政行为的撤消不但对相对人造成了损害，而且行政主体丧失了信誉，从而导致了信赖保护原则的实际效用没有得到发挥。

4.3行政主体对行政行为的变更

行政主体对行政行为的变更经常使相对人处于不利的境地，行政主体依靠现实中的强势地位，根据自身的需要，将授益性行为变为负担性行为，将负担较少的行为变为负担较多的行为，将授益较多的行为变为授益较少的行为，损害了相对人的信赖利益。信赖保护原则在行政法中的内在理性得不到显现。

4.4立法没有规定补偿标准

实践中,行政机关是全部补偿，还是部分补偿；还是有些情况部分补偿，有些情况全部补偿；另外是只补偿实际损失，还是要补偿预期利益损失。行政补偿是指行政主体基于社会公共利益而非违法地实施行政行为造成相对人财产权益的损失，或者相对人为保护公共利益而遭受经济上的损失，由国家(行政主体)或特定的受益人对该损失予以弥补的行为。根据《行政许可法》的规定，行政许可应予以补偿的情形有二：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止；二是准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化[12]。在这两种情况下，基于公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或其他组织造成损失的，行政机关应当依法予以补偿。如果由于法律、法规、规章制度的修改或废止，导致某项行政许可存在的外部条件发生变化，这种变化没有影响公共利益，却使得被许可人无法继续从事被许可的活动，或继续从事被许可的活动已为有关法律法规所禁止，或从事被许可的活动没有实际意义时，就事实上产生了撤回行政许可的效果。此时行政机关一般不会主动变更或撤销行政许可，那么，被许可人可否申请行政机关变更或撤销行政许可并请求给予补偿？在《行政许可法》的责任条款中并无关于补偿的规定。我国现行的《国家赔偿法》以及相关的法律中也无关于此种情况引起补偿的规定，那么，“依法给予补偿”变成无法可依。对补偿缺少标准和程序的规定无异于画饼充饥。我国目前在补偿问题上采取的标准为“抚慰性”标准或“适当”标准。按这一标准获得的补偿额与实际损失相差甚远。这些情况不加以进一步明确，实践中便会很难操作。

5　信赖保护原则在我国行政立法中的完善

5 .1信赖保护原则的立法体例与立法选择

关于信赖保护原则的立法选择，我国应将其确立在行政程序法典中。由于行政不同于刑法、民法等法律部门，这些部门都有一部统一的成文法典，而行政法一般不存在这样的法典，其规范通常是散见于大量的各种不同的法律规范之中。为了规范行政行为，目前世界上大多数国家已制定了统一的行政程序法典，且许多国家将信赖保护原则规定在行政程序法中。在此必须注意的是，信赖保护原则虽然规定在行政程序法中，但并非意味着它仅为一项程序原则，其实其主要是一项实体原则。在程序法典中规定有关实体规则已成为一种发展趋势。

关于信赖保护原则的立法体例，大陆法系国家和地区各不相同。有的将其作为法律的基本原则予以直接明确规定，并在各个相应部分又加以具体化，如我国台湾地区；而有的只在具体内容中体现该原则的内涵和精神，并未对信赖保护原则做出直接的规定，如德国。我认为，就我国而言，借鉴台湾地区的做法，在行政程序法中将其作为一项基本原则予以规定，同时在各个相应部分予以具体化，即在行政程序法总则中做出这样的规定：“行政行为应保护行政相对人正当合理的信赖[13]”，同时在行政处理、行政计划、行政指导和行政合同等方面予以具体化。究其原因：

第一，“行政行为应保护行政相对人正当合理的信赖”这种表述简单明了，准确界定了信赖保护的要求，信赖主体(行政相对人)、信赖对象(行政行为)、保护对象(正当合理的信赖)均十分清晰，符合信赖保护的一般原理。

第二，将信赖保护原则规定在总则之中，既符合我国立法的一贯做法，又能充分发挥该原则的功能，为各种行政行为特别是一些新型的非强制性的行政行为在撤销、变更或止时给予各种方式的信赖保护提供了原则上的依据。

第三，将信赖保护原则具体规定在各个相应部分，便于操作。信赖保护原则是抽象的原则，必须予以具体化才具有可操作性。这种具体化既便于执法和司法机关操作，又便于行政相对人的理解，以保护其正当权益。

5.2 科学设定信赖保护原则的构成要件

设定信赖保护原则的构成要件是信赖保护中非常重要的问题。信赖保护原则毕竟是与依法行政原则相抗衡而产生的，给某一行政相对人以保护，可能会导致其他人的合法权益或社会公共利益遭受损害。只有科学设定信赖保护的构成要件，才能使信赖保护原则在法治的框架内运行，不至于构成对法治的冲击。关于信赖保护原则的构成要件，从有关国家和地区的立法来看，主要有三要件和四要件之分。德国行政程序法第48条第2款和第3款对信赖保护原则的构成要件做出了规定，毛雷尔教授对此进行了总结，他认为“信赖保护的条件是：受益人信赖行政行为存在，并且根据与撤销的公共利益的权衡，其信赖值得保护。[14]”具体而言“①受益人相信行政行为的存在；②他的信赖值得保护；③其信赖利益大于因恢复合法性的公共利益。”如果符合上述信赖保护要件时，对给付行政行为不能撤销，对除给付行政行为以外的其他授益行政行为可予以撤销，但必须对相对人因撤销而遭受的损失予以合理补偿。根据我国台湾地区行政程序法第117条、119条和第120条的规定，其信赖保护的要件应该是:受益人信赖行政处分存在；他的信赖值得保护，即无三条排除理由[15]。公共利益只是决定信赖保护方式的标准，而非信赖保护的适用要件。根据上述条件可将信赖保护的适用要件界定为三要件和四要件两种情形，台湾地区立法采取三要件：即信赖基础；信赖表现；信赖值得保护[16]。德国立法采取四要件，即另加一个要件——信赖利益与公共利益的权衡，如果公共利益大于信赖利益时，则信赖不值得保护[17]。在信赖保护原则构成要件的设定上，我国应借鉴台湾地区的立法例，采用三要件，因为“倘不具备前述三个要件之任何一个，无由成立信赖保护原则，此时根本毋庸考虑公益的问题。只有三者具备后，方产生‘信赖利益’，才有衡量公益与信赖利益孰轻孰重可言，亦才能决定究竟系采‘存续保护’或‘财产保护’之方式。”同时必须对那些不值得保护的信赖的情形予以详细规定，而不应仅仅做出“因受益人的过错”这样模糊的规定，这可以借鉴德国和台湾地区规定的三种情形，即受益人以欺诈、胁迫或行贿取得——行政行为的；受益人以严重不正确或不完整的陈述取得——行政行为的；明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。

5.3 完善信赖保护原则体系的具体规则

5．3．1严格限制规则

这里先要讨论违法行政行为的分类。对于违法行政行为是否可依违法程度的不同而分成不同的形态是有争议的。学术上肯定说和否定说之分，其各持不同观点：肯定说认为违法行政行为应分为违法的和可撤销的。否定说则相反。较有代表性的观点是“一元化理论”，即“公法上没有与民法上相同之自始、当然、确定无效之概念，否则于未宣告其无效前仍有效，人民皆受其拘束，一旦宣告其无效则自始、当然、确定无效，后果实不堪设想[18]”。

行政机关有权依职权或依申请撤销违法行政行为，但基于信赖保护原则，同时具备如下条件时，行政主体不得撤销行政行为，或虽可撤销行政行为，但不能溯及既往发生效力，或必须给予行政相对人以合理补偿。(1)外观事实存在并为相对人所知，这使信赖的发生有了可能；(2)不可归责于行政相对人。信赖是否应该保护取决于它是否值得保护，也就是说相对人在过程中是善意的，没有故意或重大过失；(3)社会成员信赖了该行为，这主要表现为：行政行为赋予行政相对人某种物质利益，而社会成员已对该物质利益进行了处分，或行政行为赋予社会成员某种资格，而社会成员依此资格从事了某种行为，并因该种行为而投入一定的利益。

5．3．2治愈违法行政行为规则

对违法的行政行为不能一概宣布其无效，我主张在信赖保护原则规制下，对特定的违法行政行为可通过治愈的方式追认其效力，从而保护相对人信赖利益。治愈违法行政行为的方式有以下几种：(1)追认。主要是针对越权行政行为，指有权限的机关对无权限的机关所作的行为事后进行确认。(2)补正。补正主要是针对程序或形式违法但轻微的行政行为，指通过事后补正剔除违法行政行为的违法性，使之成为合法的行为。(3)转换。转换是指违法行政行为与另一合法行政行为具有相同的目的且具备做成该行为所必需的方式、程序及实质要件的，将违法行政行为转变为另一合法、无瑕疵的行政行为[19]。

我认为虽然各国对违法行政行为的治愈有着迥异的看法，但在实践中违法行政行为的瑕疵轻微或瑕疵随着情况的变化而有所缓和的情形是存在的，对其的撤销将有损信赖利益，因此以治愈的方式贯彻信赖保护原则不失为良策。

5．3．3不得不利变更规则

行政行为的变更关系到行政相对人的切身利益，有赖于行政信赖保护原则的保护。行政行为具有跨程序拘束力，即允许行政主体变更行政行为，但不能因此使社会成员处于更为不利的境地，也即不能以负担性行政行为取代授益性行政行为、以负担较重的行政行为取代负担较轻的行政行为、以授益较少的行政行为取代授益较多的行政行为。这样,社会成员因信赖行政行为的合法有效而应获得的正当权益就得到了维护。

5．3．4信赖利益损失补偿规则

对行政法上的信赖利益与合同法上的信赖利益进行比较，发现二者有共通之处，因此合同法中信赖利益的界定和论点是有借鉴意义的。

在合同法中，“信赖利益是指对合同或要约赋予了信赖的一方当事人所故有的，因信赖可能或已经受到损失的利益，包括财产利益和机会利益。[20]”“信赖利益保护的结果是将原告置于订约前的状态。[21]”我认为信赖利益保护的结果是将原告置于订约前的状态的论断实际上揭示了保护信赖利益的目的，下面将以此为基点详细说明行政法上的信赖利益。

在行政信赖保护原则中涉及行政相对人的三个利益：先期投入、既得利益、期待利益。先期投入是指行政相对人为获得利益所付出的代价，既得利益是行政相对人基于信赖已经得到的利益；期待利益是信赖对象不发生变化应得的利益。信赖利益是行政行为没有发生变化行政相对人已经得到和应该得到的利益的总和，即既得利益和期待利益两部分。我认为先期投入的付出不是基于信赖而是为了获得信赖，行政相对人付出先期投入时，能否得到行政相对人期待的行政行为尚处于未知状态，信赖的行政行为尚未发生，何谈信赖！

5.4建立无效行政行为制度

从法律上对无效行政行为和可撤销行政行为做出明确的规定，建立无效行政行为制度是贯彻行政行为中的信赖保护原则的前提。由于无效行政行为不能作为信赖保护原则存在的基础,因此要贯彻信赖保护原则，对行政行为的撤销与废止作必要的限制，就必须在立法上将无效行政行为与可撤销行政行为作严格区分，将无效的以及轻微瑕疵的行政行为排除在可撤销行政行为之外，科学界定可撤销行政行为的范围。目前大陆法系国家和地区基本上建立了无效行政行为制度，在行政程序法中对无效行政行为采用概括式和列举式的规定。关于无效行政行为和可撤销行政行为的区分标准，一般采用“重大且明显瑕疵说”，即“只有在行政行为的瑕疵严重和明显到这种程度，没有人会认为它正确，因其明了而不言而喻地会引致采取反对措施时，才存在无效。无效性在行政行为中必须(如前德国最高法院描述)‘明显得让人一目了然。[22]’”这一标准虽为大多数国家所接受，但仍具主观、抽象，故各国往往在立法中明确列举无效的情形。我国行政法学理论上已有关于无效和可撤销行政行为的区分，但立法上却未建立无效行政行为制度。我认为，关于无效行政行为的确认标准，宜采“重大且明显瑕疵说”，同时将以下情形列为无效行政行为：行政机关无权做出行政行为的；行政行为有未载明做出行为的行政机关、未加盖行政机关印章等导致行政机关不明确情形的；行政行为的内容不可能实现的；行政行为的履行将导致违法或犯罪的；行政行为的内容违背公共秩序与善良风俗的。

由以上分析可以看到，正是信赖保护原则兼具特殊性、普遍性、基础性、高层性、独立性、指导性等品格，及其与现代国家宪政精神高度契合，决定了该原则在当代行政法上的重要地位，使之得以成为与行政合法性、行政合理性原则、行政紧急性原则并驾齐驱的、独立担当的当代行政法的基本原则之一。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

结语

现代社会是一个规则社会，在这样的规则社会里，社会成员的安全和利益不仅有赖于自己遵守规则，还有赖于相关各方也遵守规则，也就是说，成员彼此之间应当可以合理地信赖和期待对方依规则办事，一旦一方违反这种信赖和期待，就会造成危险和损害。作为现代法治社会的一个重要任务，就是要确保这些规则达到有效的执行，只有这样，才能建立起人们彼此之间的信赖，使人的行为具有可期待性，进而增进整个社会的安全感。社会主义市场经济呼唤诚信，呼唤信赖，市场主体期待政府的信赖利益保护，政府既要尊重历史，又要严格执法，只有这样，才能保持社会的稳定性和经济发展的连续性。

行政信赖保护原则彰显了行政法的内在理性，具有坚实的理论支撑。

总之，行政信赖保护的立法应按照信赖保护的要求进行，应尽可能考虑周全，而不可有所偏废。我国可借鉴其他一些国家和地区的成功经验， 还要与我国具体国情相结合，建立科学合理的具有中国特色的行政信赖保护制度，使其能有效地指导行政立法、执法与行政审判实践，充分发挥其维护法律秩序的安定性和保护行政相对人正当权益的作用。

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