摘要　“焦作房产纠纷案”以及当前的诸多民行交叉案件的出现激起了对这一类案件审理模式的探索。本文从民行交叉案件理论冲突、表现形式、审判实践中的困难作了阐述和列举以及域外国家做法的分析和借鉴，有针对性的提出了行民交叉案件的解决原则及建立科学的行政诉讼与民事诉讼交叉案件审判制度和审理模式的初步构想,为我国建立一套完善的解决机制，以期实现民事诉讼与行政诉讼交叉案件在处理上的协调统一。

　　关键词　 民行交叉案件　行政附带民事诉讼　审理模式　二审合一

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　引言

　　由于诸多方面的缘故，我国在法律救济程序制度上形成了由民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼三足鼎立的法律救济程序框架。当前随着服务行政的扩张和公务民营化改革的深入,民事争议与行政争议混合并存的案件日益增多。特别是“焦作房产纠纷案” 引起了人们对民行交叉案件处理机制的深入思考，导致这种现象出现的重要原因就在于缺乏设立专门的行政法院审理行政争议，导致不同法院对同一纠纷作出了相互冲突的行政裁决与民事裁决，这与两种诉讼程序之间缺乏协调衔接机制有关莫大的关系。

　　在设立专门的行政法院的条件尚不成熟的现实条件下，理性地构建民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷解决机制，以实现纠纷解决的效率化。对于实现十八届三中全会的构想，创新社会治理，最大限度增加和谐因素，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序，具有十分重要的意义。

　　一、冲突：民行交叉案件的理论冲突

　　1、观点分歧

　　对于民行交叉案件的定义，目前尚无明确定论。纵观当今法学界，主要有以下三种观点:

　　1.1民事行政争议关联案件说

　　支持该观点的学者认为，“当有一个主体的行为分别损害了两个或两个以上法律部门所调整的社会关系时，就会形成两种或两种以上不同性质的法律关系，产生两种或两种以上不同性质的争议，这两种或两种以上的法律争议可能分别由不同的审判组织审理，因此就会产生审理上的谁先谁后问题以及将不同性质的争议合并审理”。

　　1.2行政附带民事诉讼说

　　持该观点的学者虽有细微分歧，但认为,在行政诉讼过程中,人民法院根据当事人或利害关系人的请求,受理与被诉行政行为密切相关的民事权益争议时,将两种性质不同（民行交叉案件）的争议并案审理,在解决行政争议的同时,附带解决民事争议。从诉讼制度的完善来说，不失为解决这一问题的好方法。但同时也存在着不足：一是缺乏法律根据。二是不能涵盖所有具体行政行为作为证据的民事诉讼案件。三是侵犯当事人的诉权，当事人对民事诉讼还是行政诉讼有选择权。

　　1.3竞合诉讼说

　　此观点为折衷说。因其他观点不能完全涵盖这类案件的核心性质和特征，一些学者认为应当将民行交叉诉讼归属为两种案件的竞合，即同一行为同时产生民事方面和行政方面的竞合。当出现这一类案件

时，应当根据具体情形，得出应以民事为主还是行政为主抑或两者并重来处理。

综上所述，笔者认为民行交叉案件主要是指因行为人的同一事实或行为同时侵犯了民事和行政法律规范，从而产生了民事争议与行政争议相互交叉、相互影响的案件，这类案件在处理过程中同时存在需要解决的民事争议与行政争议，且两者之间具有内在的关联性。

　　2、表现类型

　　纠纷的实质是利益上的冲突，是由人类社会资源及利益的相对有限性与人的需求无限性之间的矛盾所引起的，也是人类社会存续过程中的一种常态，不可避免。 具体而言,其表现形式有以下几种:

　　2.1行政许可行为中的行政诉讼与民事诉讼交叉案件

　　《行政许可法》第2条：“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”当今社会越来越多的社会活动受到行政法律的干预,这不断导致民行交叉案件发生。一旦经过行政许可的与民事关系密切的经营活动造成他人利益损害的,该行为同时又侵犯了民事和行政法律规范时,就会产生民事诉讼与行政诉讼交叉案件。

　　2.2行政登记行为中的行政诉讼与民事诉讼交叉案件

　　所谓行政登记是指行政主体应申请人的申请,在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或事实,并依法予以确认的行为。目前因行政登记行为引发的行政诉讼与民事诉讼交叉的情况很多,主要有房屋产权或土地使用权抵押登记、房屋产权登记、婚姻登记等。

　　2.3行政裁决行为中的行政诉讼与民事诉讼交叉案件

　　行政裁决是指国家行政机关根据法律、法规的授权,以居间者的身份,对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。从行政裁决的种类看,行政诉讼与民事诉讼交叉案件主要有：权属纠纷的裁决、侵权纠纷的裁决、损害赔偿纠纷的裁决、城市房屋拆迁补偿纠纷的裁决等。

　　二、困境：审判实践中的诸多弊端

　　目前的司法实践中,法院在遇到行民交叉案件时一般面临着如下几种困境:

　　2.1民行交叉案件之定义模糊，尚无定论

　　鉴于民行交叉案件的“三观点说”，缺乏权威且被公众所认可的定义，导致目前的状况下，使得一些处于相互独立状态的民事及行政案件、处于相互包容状态的民事及行政案件也纳入民行交叉案件范畴内。因此，不难想象，对于以上两类案件，会按照采取“先行后民”或“先民后行”的审理模式,或以民事附带行政诉讼案件审理,或以行政附带民事诉讼案件审理。通过仔细分析，可知上述相互独立或相互包容状态的两类民事及行政案件并不是真正意义上的行民交叉案件,对于一般的学者或者法官实难分清。

　　定义上无法界定，理论上缺乏指导,制度上缺乏约束,法院在处理民行交叉案件时，缺乏科学的理论指导和明确的法律依据,使得各地法院难以适当地解决此类交叉案件,以致这些案件在民事审判庭与行政审判庭之间相互推诿,其结果导致案件审理期限过长,造成案件久拖不决的现象时有发生。这已成为我国有效解决行政诉讼与民事诉讼交叉案件的重要障碍,因此，必须通过制度的调整而加以解决。当务之急是形成一个权威且准确性的定义，以便在实际审判中能够正确区分民行交叉案件，从而快速、准确地依据相关法律条文妥善解决此类案件。

　　2.2浪费有限的司法资源，增加诉累

　　根据我国宪法规定，法院享有处理社会各种民事权益及大部分行政争议的最终裁决权,代表国家行使审判权,具有独立性、公正性、权威性等基本特点。在审判实践中,对于行政诉讼与民事诉讼交叉案件，由于法官无法依靠任何一种独立的诉讼程序,致使民行交叉案件在法律范围内无法得到一次性有效并及时的解决。一些法官按照各自对法律的理解和掌握,并遵照各自的诉讼程序和实体规范进行审理操作,往往出现对同一争议问题予以重复审理,甚至反复诉讼、循环诉讼，加大了法院工作人员的工作量，无形中延长了案件的审理时间，增加当事人的诉讼成本。这种过度的人为分割,致使法院在处理行政诉讼与民事诉讼交叉案件时,无法实现对交叉案件的全面、有效、及时的解决，违反了最基本的诉讼原则。

　　2.3民刑交叉案件处理结果不统一，难以服众

　　对于行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理,由于没有统一的可供选择的解决程序,有的法院为了完成上级的绩效考核以及结案率，同时基于作出的具体行政行为具有合法性，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查，采取“速立、速判”的方式，从而导致法院之间或法院内部的民事审判庭与行政审判庭之间就同一争议问题所作出的判决结果相互矛盾,这不仅侵害了当事人的合法权益,同时也极大地影响了司法权威,影响了民事裁判的质量和权威性,从而使法院的公正形象遭到质疑。

　　三、借鉴：域外国家的处理模式

　　英美法系和大陆法系国家对民事与行政交叉案件的审理程序均有规定,但又有所不同。总的来说，在推行一元制的司法体制的英美法系国家,对民行交叉案件的处理,大多采用同一审判组织对民事争议与行政争议一并解决。而在推行二元制司法体制的大陆法系的国家及地区,则保留行政法院对行政争议的处理权,不容民事法院借先决问题而扩张其对行政争议的管辖权。

　　3.1英、美国家之处理模式

　　属于同一法系的国家，英、美均实行一元裁判体制,即所有案件均由同一法院法官来审理。由于美国法律大多吸收于英国，在此，笔者着重阐述研究英国关于民行交叉案件的处理模式。在英国法律的逐步完善过程中，规定：当其公民或组织的权益受到行政机关侵害时,可以通过以下三种途径请求法律救济:一是进行一般诉讼;二是提起上诉;三是请求高等法院对其行为的合法性进行司法审查。司法审查从确立之初就赢得广泛的支持，成为英国公民权益受到行政机关侵害时最重要的救济方式。在漫长的演化过程中，为了便于进行诉讼，获得法律救济，人们对司法审查确立了一个规则,即“一个人的为公法所保护的权利被公共权力所侵犯,如果法院允许他通过普通程序对此公共权力起诉,那么就将与公共利益背道而驰并构成法院权力的滥用。”

　　3.2法、德国家之处理模式

　　作为典型的大陆法系的法国，对于民行交叉案件的处理，采取的是二元裁判体制,即通过两个不同的审判机制（普通法院和行政法院）。在法国，行政审判权限与司法审判权限的划分标准是由行政法院和权限争议法庭在判决中提出的，经历了债务人和公共权力两个标准到公务标准再到多元化标准等多个历史阶段。另外，普通法院在特殊情况下还可以受理一定的本应由行政法院受理的案件。同时法国法院严格遵循附属问题的规则,其附属问题的管辖权受两个原则支配:其一是先决问题原则。即把附属问题作为先决问题,由受理诉讼案件的法院决定。其二是审判前提问题原则。即把附属问题作为诉讼案件的前提,由按照正常管辖规则对附属问题有管辖权的法院裁决,不由受理主要诉讼案件的法院决定。当出现行民交叉案件而彼此互不侵越时，原则上会采取原诉讼程序停止,待先决问题依其他诉讼程序处理完毕后,方以其确定结果为依据,对案件进行判决。

　　在德国,民行交叉案件分别由行政法院和普通法院依照各自的诉讼程序审理。但又与法国的某些做法略有差别。根据《行政法院法》之规定,在诸如国家赔偿诉讼中,当行政行为成为民事诉讼先决问题,并经行政法院判决确定时,民事法院应受其判决拘束,若未经行政法院判决,民事法院应当自行做出判断,若当事人已起诉至普通法院,并不得就此先决问题请求行政法院确认行政处分是否违法。但是,行政行为无效时,普通法院可以否定其效力。

　　3.3日本之处理模式

　　日本虽属大陆法系国家,但其处理模式具有杂糅型—混合裁判体制，即一元裁判体制和二元裁判体制的融合。当审判实践中出现民事和行政交叉时分别由不同的审判庭来处理,并分别适用不同的诉讼程序。日本民诉法对于出现类似于法国的附属问题或先决问题的处理没有作出明确的规定。但日本与德国一样,存在无效行政行为制度,对于无效行政行为,民事审判可以自行判断。日本解决民事与行政争议交叉案件最具特色的是当事人诉讼。根据日本现行的《行政案件诉讼法》第4条的规定,日本的当事人诉讼是指有关确认或形成当事人之间法律关系的处分和裁决的诉讼,且依法令的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼亦即有关公法上的法律关系的诉讼。

　　三、协调：我国审理模式的构想

　　一元裁判体制有导致行政权在司法审查中可能受到司法权的侵越的危险，同时作为判例国家其规则也欠缺规范性和系统性。而对于二元裁判体制，正如英国学者所言“法院双轨制，无论是普通法和衡平法的二分法还是行政法和民法的二分法，都将不可避免的导致管辖权的冲突”。 因此建立一套具体的程序规则或机制实际解决权限冲突问题就十分必要。

行政争议和民事争议交叉的情况在现实生活中呈现出多样性，就法院而言，采取一种方式一劳永逸的解决是不科学的。那么，在实践中如何妥善审理民事与行政交叉的案件呢？笔者认为主要有以下几种方式：

　　3.1先民后行模式

　　即先进行民事部分诉讼再进行行政部分诉讼，民事争议是解决行政纠纷的前提或依据。主要适用于由行政确认、行政登记等行为引发的交叉案件。若行政法律关系的效力取决于与之相关的民事行为的合法性，民事行为的效力是确定行政法律关系合法与否的前提，则应先行处理民事争议。具体而言,这类案件仍属于民事争议,具体行政行政行为只是民事案件处理的一个证据材料。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》〔2010〕15号第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”这里无疑规定了“先民后行”的诉讼模式，但该模式的适用是有条件限制的，而且绝非涉房屋登记等民行交叉案件之唯一模式。一是要看其诉讼理由：作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销；二要看其基础关系：即当事人主张无效或者应当撤销的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系，须是作为房屋登记行为的基础。

　　3.2先行后民模式

　　即先进行行政部分诉讼再进行民事部分诉讼，行政争议是全案处理的前提，主要适用于由行政许可、行政处罚等行政行为引发的案件。

有学者将其划分为以下二种情况：其一，若民事法律关系的效力取决于关联行政行为的合法性，且行政行为对民事行为的意思表示不是补充性的，而是绝对制约性的，则应先行解决行政争议；其二行政行为的介入虽然涉及民事法律效果的发生，但其本身并非立足于民事私法行为的效果，而是基于行政行为本身公法上目的的追求，民事争议的解决也需依赖行政行为合法性审查结果这一前提，则应先对行政行为进行审查。因为具体行政行为一经作出，非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销，即具有法定效力，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查。只能假定为合法有效，造成法院的两份裁决文书自相矛盾，引起当事人对法官或法院的误解。所以，在这种情况下，正确的处理方式是应先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。

　　3.3二审合一模式

　　即两类争议关系十分紧密，先后关系不易区分或发生变化，则民事争议与行政争议同时处理。主要适用于民事争议与行政争议互为依据的复杂民行交叉案件。“并重审理”的庭审方式原则上采取由一个合议庭将两种争议一并审理、一并裁判的方式。庭审的顺序应是首先解决前提性或先决问题，在此基础之上审理其它的关联争议。若两类争议处理先后关系不明显或发生变化，则法庭调查和法庭辩论环节可以采取两种争议分阶段进行和交叉进行两种方式，对相关争议焦点是结合进行审理，还是分开逐项进行审理，主要依据民事、行政争议的关联程度与本身的复杂程度而定。如在审理过程中出现需司法鉴定、技术鉴定等一时难以判断的情形，则可以先就其中一部分争议进行审理。一般而言，处理哪种争议则适用相应诉讼法的规定，各自原则及规定在不相互冲突时仍然适应。?

　　此种审理模式，并非无据可循。我国最高法院《关于行政诉讼法若千问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”我们可以以该条规定找到“并重审理”的依据,以此为出发点，建立并完善具有中国特色的行政附带民事诉讼制度。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 结语

　　“行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想解决行政争议与民事争议相关联的案件。” 所以，无论是先民事后行政，还是先行政后民事，抑或是行政附带民事以及民行行政一并处理的方式，其弊端在于仍然无法摆脱通过两个诉讼程序来解决纠纷，从而影响案件的效率。在法律规定相对模糊的情况下，在自由裁量方面上法官们毫无疑问拥有了特殊的权利。《牛津法律大辞典》对于自由裁量权的界定是，(法官)酌情作出决定的权力，并且这种决定在当时情况下是正义、公正、正确和合理的。 我国一直信奉“摸着手头过河”和“黑猫白猫”理论，这在体现在法律的选择和使用上。“所谓公益也好，私益也好，它们皆是法律所保护和认可利益，在法律的天平上有同等的重量。” 公平公正毫无疑义是司法制度的首要价值，回望我国民行交叉案件的发展历程，从“有权利必须有救济”这一基本法治理念出发,赋予行政机关对这类问题处理权的同时,理应使当事人的民事权益得到司法救济。 当事人提起诉讼的目的都在于寻求司法救济以达到矫正其认为已经扭曲的权利义务关系，并且直接追求某种实体权利得到法院的支持。 因而当事人启动诉讼的目的在于寻求实体公正，而非仅仅为了表达某种意愿或体验某种程序的公正。认识到这一点对于民行交叉案件的处理尤为重要，交叉案件中诉讼的多元性决定了程序的选择对于实体公正的实现影响很大，程序价值与实体价值的取舍协调十分重要。因此，我国在选择行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理模式时,要从当事人的基本诉求出发,结合案件的具体情况,以诉讼效率原则为指导,以有利于节约司法资源、减轻当事人诉累以及公平公正的原则出发来解决我国行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理问题。

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