法制周报首席记者 何金燕 通讯员 巢烨 文/图

    30年前，药材公司把食品饮料当药品销售被卫生局逮住，后其状告卫生局要求撤销行政处罚。此案是经济案件还是“民告官”案？

    27年前，因土地确权和补偿款纠纷，村组将市政府告上法庭。法院给市长送传票？

    21年前，不服政府以“未按时透环”为由扣押财产，农妇提起行政诉讼。法院不仅受理此案，还判决镇政府败诉？

    20年前，因车辆、棉花、人员被扣押，48名农户公开“叫板”公安局。此案缘何被载入1997年的汨罗年鉴？

    1986年10月11日，汨罗市人民法院率先在全国法院成立行政审判庭，开启“民告官”大门。

    该庭第一代“掌门人”杨霞保坚信，“路都是人走出来的。”女庭长周铁军说，“一切坚守都值得。”

    据统计，近5年来，汨罗法院共审理行政案件276件，执行行政非诉案件1353件，判决行政机关败诉69件，败诉率为25%。

    近日，记者赴汨罗法院实地采访，记录这些“开路先锋”推动中国法治进程的故事。

    ● “路都是人走出来的”

    6月2日，杨霞保来到汨罗法院，忆及30年前筹建中国第一个行政审判庭的场景，几度陷入深思。眼前这位72岁高龄的老人，身穿白衬衫，精神矍铄。

    “岁月在杨老师脸上刻下时间的纹路，也镂刻了汨罗‘民告官’的历史。”自称他徒弟的周铁军如是感慨。

    1986年10月11日，汨罗法院挂牌成立全国第一个行政审判庭，杨霞保成为第一代“掌门人”。

    “上个世纪80年代初，几乎没有人敢想象，自己能够站上法庭，公开和行政机关‘讲理’，并要‘官员’出庭应诉。”杨霞保告知，汨罗迈出第一步，源于当年的一件诉讼案。

    1986年3月，汨罗县药材公司采购一批食品饮料当药品，后向全县各医药卫生单位销售，这些饮品未取得批准文号。其中已销售8000余元，另有部分饮料被县药检所封存。不料，县药材公司继续对外销售已封存饮料。

    1986年7月，县卫生局认为药材公司违反药品管理法，向其发出行政处罚通知，没收其非法所得，并处以罚款。县药材公司不服，诉至法院，要求撤销行政处罚，并恢复名誉。

    “30年前，法官们只在资料上看到国外有行政法院。中国当时没有行政庭，此案只能按照民事诉讼程序开庭审理。”时任汨罗法院经济审判庭庭长周自觉说，开庭时，县卫生局工作人员当庭提出疑问，“本案似乎不是经济案件。”

    周自觉记得，庭审当天，狭小的审判庭大厅，挤满了省地县三级领导及旁听群众。

    法院依法作出判决，维持县卫生局的处罚决定，将所罚没款35,926.6元全部上缴县财政。县药材公司不服判决，提起上诉，二审法院维持原判。

    案件审理期间，一次院务会上，院长毛凤章指出，这是一起“民告官”案。此后不久，毛凤章参加最高人民法院组织的全国基层法院院长培训，学到了外国的行政审判制度。他当即打电话给周自觉，“这是一个行政案件，只能维持或撤销，不能判决。”

    毛凤章学习归来后，主持召开党组会，提出设立行政庭。

    “反对的声音不少，有人说，这是全国都没有的事，不能搞新鲜名堂。这类案件放在经济庭里审一下算了。但是，更多人提议先试着往上报批。我们相信，路都是人走出来的。”杨霞保记得，党组会后，他们马上向汨罗县委打报告，不到20天时间，批复通过。

    1987年3月，行政庭成立后，受理了第一起“民告官”案。

    1987年1月13日下午，汨罗某村几户村民因挖洞栽树发生争执，派出所出面调解，并对参与斗殴的程某父子、龙某兄弟罚款20元。龙某之父不服，向汨罗县公安局提出申诉，县公安局复查后撤销派出所的裁决，并作出相应的警告处罚和赔偿决定。

    同年3月25日，龙某兄弟以公安机关对对方处罚过轻、赔偿过少为由，诉至法院。

    1987年4月22日，汨罗法院审结此案。杨霞保认为，汨罗县公安局对事实已经查清，作出的裁决事实清楚、适用法律准确，故裁定维持汨罗县公安局的申诉裁决和治安处罚裁决。

    杨霞保告知，该案引起省高院、岳阳中院领导关注，来汨罗参与案件审理，就如何判决，当时合议庭还有过争论。

    ● 从1986年只有1件到1991年一年22件

    1990年，因土地确权和补偿款纠纷，黄柏镇先锋岭村将市政府告上法庭。此案，真正打响行政审判“第一炮”。

    汨罗法院行政庭受案后，时任书记员的罗胜辉到市政府下传票给李湘岳市长。

    “当时，李湘岳在外出差，政府办打电话到法院问情况。我们院领导发了脾气，认为不能给市长下传票。”罗胜辉说，“李湘岳出差回来后，主动到法院了解案情，并鼓励法院办案人员依法办案，‘给市长送传票，这没什么’。”

    事后，李湘岳与行政庭工作人员一起到黄柏镇处理此事，镇政府当即把有关土地补偿款全部发还给了先锋岭村村民。

    此案尚未开庭，已顺利结案，反响甚大。

    “我们看到了希望的曙光。尽管有的领导认为，收到传票没面子、不服气，对立性强；但是，也有很多领导比较开明，很支持。”杨霞保回忆道，因为政府领导的理解和法院的宣传，行政诉讼案件数量逐年上升，“1986年只有1件，1987年4件，1988年7件，1989年只有2件。1990年有11件，1991年达到22件。”

    这些数字，杨霞保都铭记于心。

    1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》施行，中国的行政诉讼制度正式确立。

    杨霞保说，过去，没有真正有效的“民告官”制度。《行政诉讼法》的颁布实施，提供了崭新机制。但是，要颠覆中国几千年来的司法传统与“父母官”观念，阻力可想而知。

    在他看来，越是在法律无力的时候，恪守法律的行为就越难能可贵；越是人们在渴求公平正义的时候，司法的担当就显得愈重要。

    ● 铁面无私“包青天”

    1991年，杨霞保因工作需要调入公路法庭，周铁军接任行政庭庭长。

    “当时，我才20多岁。有朋友劝我不要接这个担子，说这个岗位容易得罪人，会影响前途。”周铁军毅然接受挑战，“当时的行政庭，仅两人。”

    1993年初，法院将4名年轻女法官（后增至5人）安排在行政庭，成立全省第一个“女子行政审判庭”。

    当时，4名女法官平均年龄31岁。

    “我们几个孩子都年幼，丈夫常年不在身边。你想象不到那种艰难，我们没有退路，必须迎刃而上。”回首20多年前的那一幕，周铁军几多感慨，“一年到头，不论寒暑，我们总是一早踩着单车穿街走巷办案，有时还要换乘拖拉机或摩托车下乡进村。一天到晚，脑袋里都想着怎么办好案子，不出差错。常常一不留神，把菜炒糊了，蹬着单车险些出事。”

    在其看来，女法官深谙“刚柔并济”的哲学，“‘刚’是法官必须具备的品质，‘柔’则体现了当今中国法官的智慧。多年的行政审判实践让我体恤老百姓的无奈，也理解官员的不易。只有做到刚柔相济，方能善尽司法监督和维权的职责。”

    有朋友劝周铁军，在应对“民告官”案时，要学会“转弯”。周铁军严正回击，“现实生活中，很多事情就是从小小的迁就发展到最后自己参与，再走到法律的反面。”

    私下底，有人称呼周铁军为“铁面无私包青天”。

    1996年9月，不服政府以“未按时透环”为由扣押财产，黄柏镇新龙村妇女伏霞向法院提起诉讼。

    周铁军受理了这起被视为“禁区”的计划生育案，判决黄柏镇政府败诉，返还财产、赔偿损失。判决生效后，镇政府拒不执行。市委书记葛送培听取法院汇报后，主动提出协助执行。

    葛送培在黄柏镇政府严肃指出，“法院判决有法可依。你们理解要执行，不理解也要执行。”

    周铁军说，在她审理的“民告官”案中，48户棉农渴望理解和诚挚感激的眼神，她迄今难忘。

    1996年10月24日，岳阳县中州乡棉农李方波等人租用他人汽车和手扶拖拉机，将48名农户的棉花送往汨罗市棉麻茶茧公司。

    车行至汨罗磊石，汨罗市公安局磊石派出所的民警将棉花全部扣押，将棉农及司机限制人身自由达14小时，同时扣押了车辆，直到交清了2500元罚款后才放行。

    1997年3月，因车辆、棉花、人员被扣押，48名农户将汨罗公安局告上法院。

    在审理过程中，汨罗市公安局认识到自身过错，将已扣押的棉花款及罚款60558元全部返还。48名原告自愿撤诉。

    “棉农们欢天喜地领回物资，热情邀请我们去他们家乡走走、瞧瞧，说要给我们送土特产。”周铁军说，老百姓的维权意识在增强，“立案时，一个农民说，我们状告公安局，就是想让他们知道，天外有天，人外有人，国家有法可以管干部。我们不仅是为了个人利益，也希望借此教育基层干部依法行政。”

    据悉，此案被载入1997年的汨罗年鉴。

    ● 人社局长出庭应诉

    周铁军坦言，曾几何时，有领导说，“行政案件越少越好”“少收案就是少惹麻烦”。

    “这种状况，在2015年5月1日新修订的《行政诉讼法》实施后得到完全改变。”汨罗法院现任行政庭庭长何琪琳告知，自立案登记制以来，汨罗法院彻底敞开收案大门。近两年来，行政案件受理达100%，当日立案率达100%。

    2015年12月31日，蔡某军下班后，在公司食堂吃晚饭后加班。晚上6点左右，公司生产部副部长发现蔡某军身体不适，送往医院救治。经医院诊断，其脑干出血，患有高血压。

    2016年1月21日，蔡某军所在公司向汨罗市人社局提出工伤认定申请，并提供相关材料。汨罗市人社局作出不予认定工伤决定。

    蔡某军不满人社局工伤认定结果，将其诉至法院。

    去年8月26日，汨罗法院公开审理此案。被告汨罗人社局负责人郑某某出庭应诉，打破近7年被诉行政机关无负责人出庭的困局。

    法院审理认为，被告汨罗市人社局作出的决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，驳回了原告的诉讼请求。

    汨罗市政府法制办工作人员卢琳指出，被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。要强化被诉行政行为承办机关或者机构的行政应诉责任，同时发挥法制工作机构或者负责法制工作的机构在行政应诉工作中的组织、协调、指导作用。

    自2013年以来，汨罗法院行政庭与国土资源局、人口卫生局、城乡规划局等主要行政执法单位构建了工作联络机制。通过开展执法座讲、案件咨询研讨、联席会议等方式，通报涉诉情况和执法中存在的突出问题。

    在汨罗法院院长孔剑看来，这种方式能帮助行政机关提升执法水平和行政应诉能力，从源头上预防和减少行政纠纷。

    此外，行政庭法官对主要执法单位每年至少走访调研一次，先后为行政执法单位开展18场执法和应诉培训，组织500余名行政执法人员旁听庭审，召开40余次联席会议。

    “行政庭法官开展以案释法、判后答疑，针对一些具有代表性和典型性案件，向行政机关提出司法建议，帮助其查找问题原因，提出改进措施和解决办法，深受行政机关欢迎和认可。”孔剑说，行政审判庭花在案外的咨询、指导、协调的时间和精力，甚至超过审判案件的本职工作。

    记者了解到，近5年来，汨罗法院共审理行政案件276件，执行行政非诉案件1353件。判决行政机关败诉69件，败诉率为25%。

    汨罗法院副院长陶洪明告诉记者，今年5月，市场管理局一名副局长带领20多名执法人员以旁听方式“出庭”，“这也是负责人出庭的另一种积极表现。政府延伸职能，大力支持依法行政。”

    [采访手记]

    一切坚守都值得

    记者 何金燕

    芳华若水，流光几度。

    30年，汨罗法院行政审判庭第一代掌门人已从青丝变白发，第二代掌门人也已年过半百。

    72岁的杨霞保老人现已退休，清晰记得每一年的收结案数，忘不了当年踩过的“雷区”、也无法忘却点滴成绩。

    诚如鲁迅先生所言，“其实世上本没有路，走的人多了，也便成了路。”

    杨霞保带领着几个年轻法官，在坚持中摸索，在摸索中前进。

    周铁军现任汨罗市委统战部副部长，回想坚守在审判一线的青春时光，无限感慨涌上心头，“太苦太累太难了，庆幸，我们都熬过去了。杨霞保老师把自己成功的办案经验毫无保留地传授给我们，让我们少走弯路、少犯错。”

    周铁军外表看似柔弱纤巧，她说，时代让她们这些女法官都活出了“男人味”。必须不断探索学习，培养独特的审判视角，才能让心中的天平永不倾斜，“法官的作风是司法公信的生命线。回首往昔审过的案子，我做到了问心无愧。”

    采访当日，傍晚时分，一抹金黄的斜阳洒在周铁军脸上，她捋了捋头发，露出舒心微笑，“作为中国第一批行政审判法官，看到法治中国当前的局面。我觉得，一切坚守都值得。”

    在多年的审判实践中，周铁军发现，很多老百姓不敢告官、也不会告官，“希望更多公益组织能助推‘民告官’案，助力法治中国，帮助老百姓合理合法有效去维权，也让权利回到法治的轨道。”

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